Ratificación estadounidense de la Convención de la Ley del Mar

Cuando esté en los escalones del Louvre, diríjase a la Rue de Rivoli, a una obra de arte parisino, el Palais-Royal (originalmente el Palais-Cardinal), la antigua residencia del cardenal Richelieu. A Richelieu se le atribuye la articulación del principio de raison dtat , el interés nacional, como una entidad trascendente, un ideal por encima y más allá de la preocupación privada de los estadistas. Como primer ministro de Luis XIII, durante las guerras religiosas del siglo XVII, se elevó por encima de las lealtades confesionales, aliando a la Francia católica con las potencias protestantes para mantener el equilibrio de poder europeo. En Testament Politique , manual político de Richelieus, observó: El interés público debe ser el único fin del príncipe y de sus consejeros.

Hoy, en Washington, tenemos la oportunidad de evaluar la razón de ser tal como la define el actual liderazgo estadounidense: la nueva administración Trump y un Congreso controlado por los republicanos. Una medida importante será si Estados Unidos finalmente ratifica la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS o la Convención), el régimen de tratado integral que rige las actividades en, por encima y por debajo de los océanos del mundo. Aunque Estados Unidos fue uno de los arquitectos originales del tratado, el asesoramiento y el consentimiento del Senado para la ratificación se han estancado durante tres administraciones presidenciales sucesivas. Durante más de 20 años, el interés nacional ha sido víctima de la naturaleza confesional, el doctrinarismo endurecido de la política estadounidense moderna.

Ahora ha barrido las orillas del Potomac una poderosa marea de populismo que desconfía de la globalización, el derecho internacional y los organismos tecnocráticos. En este contexto, ¿puede el Congreso elevar el interés nacional por encima de los estrechos objetivos partidistas? ¿Ejercerá el presidente Donald J. Trump el liderazgo necesario para lograr un objetivo que ha eludido a sus predecesores en la Casa Blanca? Solo Washington puede abordar estas preguntas. Sin embargo, no se equivoquen, las respuestas tendrán un efecto dominó global, desde el derretimiento de las placas del Océano Ártico hasta las agitadas olas del Mar de China Meridional.

afuera mirando hacia adentro

Luego de casi una década de negociaciones, UNCLOS se completó el 10 de diciembre de 1982 en Montego Bay, Jamaica. Incluso en ese momento, Estados Unidos se negó a firmar el tratado. Estados Unidos, junto con otros estados industrializados, discreparon con aspectos del tratado (Parte XI), que se ocupaban de los recursos de los fondos marinos más allá de la jurisdicción nacional. En gran parte a instancias de Washington, las negociaciones continuaron y dieron como resultado el Acuerdo relativo a la implementación de la Parte XI de la Convención (Acuerdo de 1994), completado en Nueva York el 28 de julio de 1994.

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El 7 de octubre de 1994, el presidente Bill Clinton, tras determinar que los problemas restantes de los fondos marinos profundos estaban resueltos, transmitió la Convención y el Acuerdo de 1994 al Senado para recibir asesoramiento y consentimiento. El 16 de noviembre de 1994 entró en vigor la UNCLOS, pero sin la adhesión de Estados Unidos. El Acuerdo de 1994 entró en vigor el 28 de julio de 1996, también sin la ratificación de Estados Unidos. Hasta la fecha, el tratado sigue siendo uno de los cuarenta y cinco tratados (uno que data de 1945) en espera de la acción del Senado, alguna vez denominado el mayor organismo deliberativo del mundo.

Como resultado, Estados Unidos permanece fuera de la lista de 168 estados parte de UNCLOS, una lista que incluye a todas las demás potencias marítimas importantes, como Rusia y China. En la práctica, Estados Unidos ha aceptado y cumple con casi todas las disposiciones de los tratados. El 10 de marzo de 1983, el presidente Ronald Reagan emitió la Declaración de Política de los Océanos de los Estados Unidos, respaldada por la Directiva de Decisión de Seguridad Nacional 83, que documenta la opinión de los EE. UU. de que la UNCLOS refleja el derecho internacional consuetudinario y satisface el interés de los EE. los océanos del mundo. Las sucesivas administraciones presidenciales republicana y demócrata se han basado en el precedente de Reagan para legitimar y guiar el Programa de Libertad de Navegación (FON) en puntos críticos globales como los mares del sur y este de China.

Entonces, incluso cuando Estados Unidos invoca la UNCLOS para afirmar la libertad de navegación y desafiar los reclamos marítimos excesivos, Washington no tiene un asiento en la mesa para proteger los derechos y reclamos de los Estados Unidos dentro del marco institucional de los tratados. Como no parte, Washington permanece en el exterior mirando hacia adentro mientras la comunidad internacional avanza en la definición del panorama legal que afecta a más del 70 por ciento de la superficie mundial.

Identificación del interés nacional

En la medida en que Estados Unidos confíe en la costumbre para proteger sus intereses, el régimen de UNCLOS tiene algún beneficio para aprovecharse de él. Sin embargo, como he escrito en estas páginas, el derecho del mar no ha seguido una progresión lineal y el derecho internacional consuetudinario está sujeto a impugnación. Además, los argumentos en contra de la adhesión ignoran los costos significativos en los que Estados Unidos ha incurrido y continúa pagando al permanecer como no parte. Dicho de otro modo, al determinar el interés nacional, tenemos que tener plenamente en cuenta las ventajas materiales proporcionadas por la adhesión a la Convención.

La ratificación le dará a Estados Unidos una voz directa en los organismos de UNCLOS como el Tribunal Internacional del Derecho del Mar, la Comisión de Límites de la Plataforma Continental y la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos. Por ejemplo, en una reunión reciente en la Sociedad Estadounidense de Derecho Internacional (ASIL), Douglas Burnett, abogado marítimo y asesor del Comité Internacional de Protección de Cables, explicó que, en el panorama actual, las empresas de telecomunicaciones estadounidenses se ven obligadas a buscar ayuda estatal extranjera. patrocinadores para expresar sus preocupaciones en las disputas de UNCLOS sobre la interferencia indebida de los estados ribereños en la libertad de tender cables submarinos. Se estima que el 98 por ciento de los datos de Internet en todo el mundo se transmiten a través de la red de cables de fibra óptica que se encuentran en el fondo del océano, que son las arterias de la economía global y, por lo tanto, una preocupación importante de los EE. UU.

Además, UNCLOS refleja la política actual de los Estados Unidos con respecto a la gestión, conservación y explotación de los recursos marinos vivos. Por ejemplo, desde dentro del tratado, Estados Unidos puede ejercer su liderazgo de manera más eficaz en la gestión de poblaciones de peces agotadas, que migran internacionalmente a través de zonas marítimas y alta mar. Organizaciones tan dispares como el Fondo Mundial para la Naturaleza y la Cámara de Comercio de EE. UU. han apoyado firmemente la adhesión de EE. UU. Según John Norton Moore, director del Centro de Leyes y Políticas Oceánicas de la Universidad de Virginia, dado que EE. UU. ya cumple con el tratado, los costos de cumplimiento son insignificantes, particularmente cuando se comparan con la capacidad de EE. UU. para influir en el desarrollo institucional en el ámbito marítimo mundial. política.

En términos más generales, el régimen de UNCLOS es parte de los cimientos del orden liberal liderado por Estados Unidos. Como argumentó G. John Ikenberry en After Victory, desde el Congreso de Viena, los estados líderes han empleado estrategias institucionales como mecanismos para establecer restricciones sobre el poder estatal arbitrario e incorporar un sistema internacional favorable y resistente. En este caso, la Convención y el Acuerdo de 1994 se negociaron durante una época de ascendencia estadounidense y unidad occidental en los asuntos internacionales. En ASIL, Myron Nordquist, Director Asociado del Centro para la Ley y la Política de los Océanos, expuso cómo UNCLOS refleja los importantes intereses de los EE. rutas marítimas archipelágicas y, por supuesto, las libertades en alta mar. La ratificación de Estados Unidos servirá para asegurar estas ventajas, negociadas por Estados Unidos desde una posición de primacía en los asuntos mundiales.

La necesidad estratégica de preservar los intereses nacionales de EE. UU. a través de la adhesión a UNCLOS es más evidente en las aguas en evolución del Ártico y el Mar de China Meridional.

El Ártico y el Mar de China Meridional

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El cambio climático está acelerando la carrera por el Ártico a medida que el retroceso del hielo marino da paso a una mayor actividad humana. Además de promover nuevas rutas marítimas, las naciones que bordean el Océano Ártico buscan desarrollar recursos en alta mar, particularmente en el sector energético. UNCLOS (Parte VI) otorga al estado ribereño derechos soberanos sobre los recursos de su plataforma continental. La Convención también permite que un estado ribereño con un amplio margen continental establezca un límite de plataforma más allá de las 200 millas náuticas, sujeto a la revisión y recomendaciones de la Comisión de Límites de la Plataforma Continental. En consecuencia, los cinco estados costeros del Ártico, Estados Unidos, Canadá, Rusia, Noruega y Dinamarca (a través de su territorio de Groenlandia) han presentado o están en proceso de preparar presentaciones para la comisión.

Dado que Estados Unidos no ha ratificado UNCLOS, los ciudadanos estadounidenses no pueden servir como miembros de la Comisión de Límites de la Plataforma Continental. No está claro si Estados Unidos, como parte no estatal, puede incluso hacer una presentación legalmente reconocida a la comisión para hacer valer su reclamo y proteger completamente sus derechos de propiedad e intereses energéticos. Por el contrario, Rusia, que puede tener derecho a casi la mitad del área y la costa de las regiones del Ártico, ya ha presentado su solicitud para ampliar enormemente su margen continental, incluido un reclamo sobre la Cordillera de Lomonosov, una característica submarina que se extiende por el Ártico desde Rusia hasta Canadá. . Rusia y Canadá son los dos países con los que Estados Unidos tiene reclamos de plataforma continental extendidos potencialmente superpuestos.

Esta disputa de límites marítimos no es poca cosa. El Servicio Geológico de EE. UU. estima que el Ártico contiene el 22 por ciento del petróleo y el gas sin descubrir del mundo, lo que equivale a más de 412 mil millones de barriles de petróleo. La seguridad jurídica en la delimitación marítima es de vital importancia para los estados del Ártico y sus respectivas empresas de energía. El 8 de junio de 2012, Rex Tillerson, como presidente y director ejecutivo de ExxonMobil, escribió al Comité de Relaciones Exteriores del Senado para instar enérgicamente a la adhesión de EE. UU. a UNCLOS:

Quizás el mejor ejemplo de la necesidad de certeza en un área con un gran potencial inexplorado involucra el Océano Ártico. Varios países, incluido Estados Unidos, reciben un reclamo de derechos de explotación extendidos bajo la aplicación de UNCLOS en el Ártico. La base legal de las reclamaciones es un elemento importante para la estabilidad de los derechos de propiedad.

En ausencia de la ratificación del tratado, Tillerson señaló que Estados Unidos sufre la doble desventaja de tener tanto una nube sobre el estado internacional de los reclamos estadounidenses como una capacidad debilitada para desafiar los reclamos conflictivos de otros estados.

Como estado soberano, Estados Unidos puede oponerse a reclamos superpuestos y tomar medidas en el Ártico de conformidad con el derecho internacional. Torpemente, sin embargo, los argumentos en contra de la ratificación de UNCLOS deben convertirse en apoyo de la Corte Internacional de Justicia, que ha dictaminado (Nicaragua v. Columbia, 2012) que los derechos de plataforma continental existen de hecho y no necesitan ser reclamados expresamente. Incluso si la costumbre proporciona un remedio, un contrato es mejor que un apretón de manos, más aún en un mundo de poder e interdependencia. Además, los estados costeros del Ártico, incluido Estados Unidos, han afirmado positivamente que el derecho del mar proporciona el marco legal para resolver reclamos territoriales superpuestos. Los organismos intergubernamentales como el Consejo Ártico, si bien son útiles para la cooperación multilateral, carecen de autoridad para resolver conflictos territoriales. Como el futuro secretario de Estado, Tillerson, escribió al Senado: UNCLOS puede proporcionar una base legal integral y eficiente para la solución de estos reclamos conflictivos, brindando así la estabilidad necesaria para respaldar la exploración y el desarrollo costosos.

El Mar de China Meridional es otra área de disputa acalorada donde UNCLOS sirve como guía para la claridad. De notable importancia es el fallo del arbitraje del Mar Meridional de China que UNCLOS asigna de manera integral los derechos a las áreas marítimas, lo que excluye reclamos históricos como Chinas Nine-Dash Line. A partir de este principio, el tribunal arbitral refutó sistemáticamente los extensos reclamos y acciones de China en el Mar Meridional de China más allá de las limitaciones cuidadosamente elaboradas de los tratados. En opinión de Washington, estas limitaciones incluyen intentos indebidos de restringir las libertades de navegación y sobrevuelo en las zonas económicas exclusivas (ZEE). En particular, China tiene una visión opuesta y afirma la capacidad de prohibir las operaciones militares extranjeras en sus ZEE reclamadas. Por lo tanto, aunque Estados Unidos se mantiene neutral en reclamos en competencia en el Mar de China Meridional, Washington tiene un interés de seguridad nacional apremiante en defender la sustancia del fallo de los tribunales arbitrales.

Fuente: Departamento de Estado de EE. UU.

Al igual que los reclamos de Estados Unidos en el Ártico, los derechos legales de Estados Unidos en el Mar de China Meridional no son académicos. Según lo informado por Ronald ORourke, analista de asuntos navales de EE. UU., la disputa legal de la ZEE entre Washington y Beijing ha llevado a enfrentamientos significativos entre barcos y aviones chinos y estadounidenses en y sobre aguas internacionales. Por ejemplo, en agosto de 2014, un caza chino J-11 interceptó peligrosamente un P-8A Poseidon de EE. UU., un avión de reconocimiento naval que operaba en el Mar de China Meridional aproximadamente a 117 millas náuticas al este de la isla de Hainan. Gracias a la ingeniosa desacreditación de los tribunales arbitrales de la naturaleza de las características marítimas reclamadas por China y los derechos relacionados, existe una mayor claridad legal sobre los derechos operativos de EE. UU. en el Mar de China Meridional. Al unirse formalmente a UNCLOS, Estados Unidos estará en una posición más sólida para apoyar el fallo del tribunal arbitral frente a la oposición china.

En términos más generales, debido a que porciones sustanciales de los océanos del mundo son reclamables como ZEE, la adopción universal de la posición china alteraría significativamente la capacidad militar de EE. UU. para navegar y volar en todo el mundo. Es probable que estos debates sobre las libertades en alta mar y las ZEE continúen. Por ejemplo, como escribí en el Harvard National Security Journal, la llamada fórmula Castaneda bajo UNCLOS (Artículo 59) abre la puerta para una mayor articulación de la jurisdicción funcional de la ZEE y cualquier posible limitación de las libertades en alta mar. Definir los derechos residuales requiere interpretar qué derechos se incluyen en el texto y qué derechos se omiten. Estados Unidos puede anticipar y dar forma de manera más efectiva a estos debates que afectan la seguridad nacional de los Estados Unidos como estado parte de UNCLOS.

En un giro, los opositores estadounidenses a la ratificación pueden ver el caso del Mar Meridional de China como un apoyo a su posición de permanecer fuera de UNCLOS. Una de las principales objeciones de Beijing fue que el tribunal arbitral no debería haber intervenido, argumentando que la disputa involucraba esencialmente la delimitación de fronteras marítimas, lo que quedaría fuera de la solución obligatoria de disputas de conformidad con una declaración que China hizo bajo UNCLOS (Artículo 298(1)(a)( i)). Como expliqué en estas páginas, el tribunal arbitral tuvo cuidado de limitar su discrecionalidad a determinar si ciertas características reclamadas por China, particularmente en relación con las Islas Spratly y Scarborough Shoal, podrían generar derechos marítimos como características de marea alta.

El tribunal arbitral, sin embargo, podría haberse negado incluso a pronunciarse sobre estos temas a la luz del impacto que un análisis sobre las características y los derechos marítimos tendría implícitamente en las reclamaciones fronterizas chinas. Por analogía, bajo el sistema legal de los EE. UU., los tribunales difieren ciertas cuestiones políticas porque se considera que el asunto no es adecuado para la investigación judicial y es más apropiado constitucionalmente para que lo resuelvan las ramas políticas. Si bien el tribunal arbitral puede haber estado técnicamente en lo correcto sobre los méritos legales del caso, UNCLOS enfrentó un daño institucional mayor si China hubiera cumplido con la amenaza de Beijing de retirarse del tratado. El hecho de que China no se retiró sugiere que el equilibrio de intereses favoreció la participación continua en UNCLOS, un cálculo que podría inclinarse aún más a medida que Beijing avanza en su armada de aguas azules.

Los críticos estadounidenses de UNCLOS pueden percibir el escenario del Mar de China Meridional como una prueba principal de la intromisión de un tribunal internacional. Myron Nordquist ofreció una hipótesis en la que Estados Unidos ratifica y presenta una declaración similar, pero en relación con la exclusión de disputas sobre actividades militares de la resolución obligatoria de disputas (artículo 298(1)(b)). A pesar de tal declaración y las objeciones de EE. UU., un tribunal internacional puede intentar intervenir en una disputa en la que otro estado parte impugne las operaciones del FON de EE. UU. en su ZEE. Incluso si cree que este patrón de hechos parece improbable, los opositores estadounidenses a la UNCLOS y al derecho internacional pueden aprovechar el arbitraje del Mar Meridional de China como un presagio peligroso.

Durante su audiencia de confirmación, el secretario Tillerson se retractó de su carta de 2012, reconociendo a los críticos nacionales de los tribunales internacionales. El general James Mattis se mostró igualmente circunspecto ante el Senado. Incluso la amenaza abstracta de la jurisdicción de los tribunales internacionales da como resultado una teatralidad en la política estadounidense. Para recordar, en respuesta al Estatuto de Roma, el senador republicano Jesse Helms patrocinó la Ley de Protección de los Miembros del Servicio Estadounidense, que se denominó cariñosamente Ley de Invasión de La Haya. Hay personas en Beijing que pueden compartir los sentimientos del difunto senador.

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La carta de triunfo doméstica

Para una Casa Blanca bajo asedio, la ratificación de UNCLOS puede presentar una oportunidad para un logro específico de política exterior. Después de todo, Estados Unidos está comprometido en un trato desigual: adherirse a los términos de UNCLOS sin disfrutar del beneficio de dar forma a las reglas o instituciones de los tratados. Por el contrario, si la administración Trump se opusiera a la ratificación de UNCLOS, sería una ruptura notable y deplorable en el liderazgo presidencial bipartidista.

Incluso suponiendo el apoyo de la administración Trump, la adhesión no será fácil. Según un informe del Congreso, en el curso de la historia de los EE. UU., solo se han ratificado 1.100 tratados en comparación con los más de 18.500 acuerdos ejecutivos informados. La inacción del Senado ha demostrado ser un veto muy efectivo. Incluso los tratados que emanan del liderazgo estadounidense, en áreas como la protección de los derechos de las personas con discapacidad, son rechazados. Como tal, la ratificación del tratado sería un constructor de legado monumental (y sorprendente) para Trump.

Los marcos globales como UNCLOS también son eventos excepcionales en asuntos internacionales. Tanto los defensores como los opositores a la adhesión de EE. UU. reconocen que los términos de la UNCLOS serían imposibles de negociar hoy. Desde mi punto de vista, esta realidad demuestra la sabiduría de asegurar las ganancias estadounidenses y la importancia de establecer instituciones internacionales capaces de mantener la validez en un entorno geopolítico cambiante. La elaboración de tratados y la diplomacia requieren cierta flexibilidad, para tomar prestada de Ruth Wedgwood, profesora de Derecho y Política Internacional en la Escuela John Hopkins de Estudios Internacionales Avanzados. La participación de EE. UU. podría fortalecer la CNUDM al garantizar que se insufla nueva vida al texto de los documentos, en consonancia con los intereses de EE. UU.

Desafortunadamente, el entorno político de las Américas se caracteriza por una rigidez y polarización que desafían las soluciones flexibles para la adhesión de los Estados Unidos a la UNCLOS. La tendencia populista actual se caracteriza por la fe en líderes fuertes, el desprecio por los límites percibidos de la soberanía y la desconfianza en las poderosas instituciones internacionales. La crítica del derecho internacional ha adquirido un fervor religioso, se ha convertido en una vocación emocional. El caso del Mar Meridional de China solo puede probar el punto ideológico de los detractores de la UNCLOS, sin importar cuán miopes sean.

Quizás en esta era de Trump, solo una figura como Donald Trump puede otorgar legitimidad a una empresa global compleja que es de interés nacional de los EE. UU. En otras palabras, es posible que se requiera un negociador populista para superar la carta de triunfo de la política interna en esta área vital de la política exterior de los EE. UU. Este escenario requerirá un liderazgo presidencial decisivo (en gran medida) y una visión clara del interés nacional en Washington.

Si Richelieu pudiera recorrer los pasillos de Pennsylvania Avenue, ¿podría Su Eminencia Roja encontrar lo que describió como la antorcha de la razón, la luz que debe guiar la conducta de los príncipes y sus estados? Durante la Guerra de los Treinta Años, había mucho en juego y la política implacable, pero la visión de Richelieu de la razón de ser proporcionó las bases para una futura paz de Westfalia. Afortunadamente, no necesitamos recurrir a hipótesis para evaluar el liderazgo estadounidense y el interés nacional en la era Trump. Si los Estados Unidos ratifican UNCLOS nos proporcionará la medida que buscamos.

Roncevert Ganan Almond es socio de The Wicks Group, con sede en Washington, DC. Ha asesorado a la Comisión de Revisión Económica y de Seguridad de EE. UU. y China sobre cuestiones relacionadas con el derecho internacional y ha escrito extensamente sobre disputas marítimas en Asia-Pacífico. Las opiniones aquí expresadas son estrictamente suyas.

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