En diciembre de 2015, en un rincón del mundo que a menudo se pasa por alto, el Congreso de los Estados Federados de Micronesia (FSM) presentó una resolución * que significa la intención de poner fin al Pacto de Libre Asociación con los Estados Unidos de América en 2018. Las dos partes estaban en proceso de discutir una posible renovación del Compact cuando expire en 2023.
Mientras el resto del mundo observa los eventos en el Mar de China Meridional y el Mar de China Oriental, la República Popular China se está posicionando para estar en el asiento del conductor en un área de interés estratégico clave para los Estados Unidos. Si Washington no actúa de manera oportuna para renovar la relación del Pacto, a veces problemática, empujará inadvertidamente a los micronesios a los brazos de China y, al mismo tiempo, dejará un gran agujero en el acceso estratégico.
Una historia compacta: una lección sobre codependencia compleja
El Pacto de Libre Asociación es un elemento poco conocido de la compleja red de relaciones que abarca los intereses globales de los Estados Unidos de América. Al final de la Segunda Guerra Mundial, las Naciones Unidas establecieron relaciones entre las posesiones imperiales japonesas recientemente liberadas y las partes ganadoras. Como resultado, los Territorios en Fideicomiso de las Islas del Pacífico (TTPI) fueron establecidos por mandato de la ONU (Resolución 21 del Consejo de Seguridad firmada el 18 de julio de 1947) y Estados Unidos asumió la responsabilidad de la supervisión. A lo largo de las décadas de 1950 y 1960, EE. UU. desarrolló e implementó el código civil actual y los mecanismos que son la base de la gobernanza en los Estados Federados de Micronesia en la actualidad. A partir de mediados de la década de 1960, los movimientos hacia la autonomía en la región llevaron al establecimiento de la Mancomunidad de las Islas Marianas del Norte, la República de las Islas Marshall, la República de Palau y los Estados Federados de Micronesia.
Los Estados Federados de Micronesia se componen de cuatro distritos: Kosrae, Pohnpei, Chuuk y Yap. Todos los distritos consisten en varias islas y agrupaciones de atolones que representan más de 2 600 000 kilómetros cuadrados de tierra y aguas territoriales con una población de poco más de 100 000 ciudadanos ubicados estratégicamente en la parte occidental del Océano Pacífico Norte al este de la República de Filipinas y al norte de Papúa Nueva Guinea. Históricamente, estas islas se llamaban Islas Carolinas y experimentaron algunos de los combates más feroces de la Campaña del Pacífico durante la Segunda Guerra Mundial.
¿Disfrutas de este artículo? Haga clic aquí para suscribirse y obtener acceso completo. Solo $5 al mes.
Figura 1: Mapa de los Estados Federados de Micronesia (www.fsmgov.org)
Como característica clave del Pacto, Estados Unidos prevé la defensa de FSM. Esto le permite a FSM liberar recursos importantes mientras mantiene una pequeña fuerza policial que consiste en una pequeña fuerza paramilitar en la División de Vigilancia Marítima. Como miembros del Pacto, los micronesios pueden unirse libremente al ejército de los EE. UU. sin residencia permanente ni ciudadanía. El acuerdo permite a EE. UU. mantener el acceso estratégico a las Líneas de Comunicación que se extienden hacia el Este de China y el Mar de China Meridional y más allá, aguas que representan la mayoría de los productos básicos comerciales y energéticos que transitan por Asia. Con aproximadamente un tercio del comercio mundial y casi el 50 por ciento del comercio de energía que pasa por la región, es comprensible por qué los intereses de seguridad de EE. UU. mantienen la visibilidad en FSM.
La administración de las islas ha sido una fuente de tensión entre el pueblo local de Micronesia y el gobierno de los EE. UU. desde el establecimiento del TTPI en 1947. El ejército de los EE. UU. (administrado por la Armada de los EE. en la región para pruebas de armas nucleares abiertas, lo que resulta en muchas enfermedades (cáncer, anomalías congénitas y diabetes). Además de las implicaciones para la salud a largo plazo, el resentimiento continuo en la población local permanece bajo la superficie.
El Departamento del Interior es la agencia gubernamental actual de los EE. UU. que gestiona la relación del Compact con FSM a través de los mecanismos del Comité Conjunto de Gestión Económica (JEMCO). El propósito de JEMCO es fortalecer la gestión y la rendición de cuentas con respecto a la asistencia proporcionada en virtud del Convenio, enmendado, y promover el uso eficaz de los fondos proporcionados en virtud del mismo. La relación JEMCO prevé la supervisión conjunta del Pacto, pero se considera demasiado favorable para el lado estadounidense de la relación. El acuerdo Compact permite la libre circulación de ciudadanos de FSM al resto de los EE. UU. con estatus legal de no inmigrantes. La mayoría de los micronesios migran a Hawái, Guam, Samoa Americana y la Mancomunidad de las Islas Marianas del Norte. Los costos asociados con el arreglo pesan mucho en los presupuestos ya limitados en los estados y países de destino. El Congreso de los EE. UU. ha autorizado un mayor financiamiento en el presupuesto durante los últimos años fiscales para abordar estos impactos.
Ambos lados de la relación del Pacto están de acuerdo en que hay preocupaciones económicas, educativas y de atención médica en FSM. Está resolviendo esas preocupaciones donde se produce el desacuerdo, con los micronesios acusando al gobierno de EE. UU. de mala gestión y de ser demasiado lento con la ayuda para el desarrollo. La Oficina de Asuntos Insulares del Departamento del Interior en Honolulu también reconoce el conjunto único de desafíos para FSM y sus vecinos y recientemente proporcionó recomendaciones a los líderes del Congreso sobre cómo abordar las preocupaciones: 1) Abordar la migración hacia el exterior de los Estados Libremente Asociados (FAS) 2) Coordinación mejorada de los Programas y Fondos Federales Actuales 3) Establecimiento de Centros de Servicios Integrales de Micronesia y 4) Establecimiento de un Grupo Interinstitucional Federal sobre Ayuda de Impacto Compacto.
Poner fin al pacto: ¿Qué decir?
Aunque el Pacto de Libre Asociación con los Estados Federados de Micronesia está programado para expirar en 2023, el proceso de renegociación de la relación con los Estados Unidos ha estado en curso a lo largo de la historia de los acuerdos. La enmienda más reciente al acuerdo tuvo lugar en 2003 con la aprobación de la Ley Pública 108-188 por parte del 108º Congreso de los Estados Unidos. Esto destaca la capacidad de volver periódicamente y abordar las preocupaciones de política e implementación. La decisión de poner fin al Pacto en 2018 no solo se adelanta cinco años, sino que interrumpe la financiación de los programas que son obligatorios a través de un ciclo de provisión de 15 años. En el acuerdo enmendado actual, la asistencia financiera anual obligatoria está programada para finalizar en 2023 y ser reemplazada por un fondo fiduciario general. El Fondo de Fideicomiso fue establecido y continúa reportando anualmente de acuerdo con el Compact 2003 enmendado.
Terminar el Pacto en 2018 impacta a FSM más que a los EE. UU. Por un lado, los micronesios que actualmente viven en el extranjero perderán su estatus migratorio y enfrentarán una pérdida potencial de los beneficios federales que ya se brindan. Desde el punto de vista de FSM, la finalización del Pacto brinda la oportunidad de redefinir la relación con los EE. UU. y establecer las cosas en una base más igualitaria, reemplazando la relación existente de socio junior-senior con una entre dos naciones soberanas independientes. El impacto más grave desde el punto de vista de EE. UU. está en la provisión de seguridad y defensa para FSM. Si Estados Unidos no proporciona eso, ¿quién sería entonces el garante de la seguridad de Micronesia? Aquí es donde la República Popular China entra en escena.
La influencia creciente de China y la estrategia de la segunda cadena de islas
¿Disfrutas de este artículo? Haga clic aquí para suscribirse y obtener acceso completo. Solo $5 al mes.
En un momento en que las noticias sobre las disputas del Mar Meridional de China y las tensiones en el Mar Oriental de China dominan el ciclo de noticias de 24 horas, la creciente influencia china en las islas del Pacífico parece pasar generalmente desapercibida. Sin embargo, la creciente presencia de Beijing se ha convertido en una preocupación importante para muchas naciones, incluidos EE. UU., Australia y Nueva Zelanda. La influencia es generalmente de bajo perfil, tomando la forma de un enfoque de poder blando que brinda ayuda económica y de desarrollo sin condiciones. A medida que la inversión y la ayuda eclipsan las proporcionadas por EE. UU. y otros en la región, la influencia china tiene más peso, incluso en las decisiones de política exterior, como las negociaciones sobre el Pacto de Libre Asociación con FSM A través de numerosas inversiones en infraestructura a gran escala (muchas de ellas que son de calidad cuestionable), programas y organizaciones a pequeña escala, así como la construcción de Residencias Oficiales, los chinos han demostrado una marcada (diferencia) ya que EE. UU. comenzó clara y abiertamente un proceso de disminución de fondos que condujo al final acuerdo bilateral entre éste y el FSM. Aunque preocupaciones como estas se destacaron hace casi 10 años, la inversión china es más notoria ahora que nunca. La Asistencia para el Desarrollo en el Extranjero (ODA, por sus siglas en inglés) de China ha aumentado constantemente desde 2003, desde cantidades mínimas hasta un total oficialmente informado de $28 millones. La información anecdótica estima que la cifra real podría ser hasta tres o cuatro veces mayor. Los informes de numerosos viajes de los líderes del Congreso de FSM a China solo exacerban las percepciones de influencia y la renuencia a involucrar a los EE. UU.
A pesar de la visión relativamente benigna de la inversión de los chinos en FSM, los problemas de seguridad marítima y el acceso estratégico son más motivo de preocupación. Con la finalización del Pacto, EE. UU. podría perder potencialmente el libre acceso a las líneas estratégicas de comunicación que conectan el Océano Pacífico con el tráfico vital de los mares de China Oriental y Meridional. Sin embargo, hay más en el contexto de la gran estrategia de China que involucra la Segunda Cadena de Islas y los métodos para detener la intervención (llamada contraintervención en la literatura militar china) en la defensa de la periferia marítima de China. La Segunda Cadena de Islas se refiere a un elemento de la estrategia de China que implica mantener sus intereses de seguridad marítima en una perspectiva escalonada.
Figura 2: Cadenas de islas como se muestra en el Informe militar de China del Departamento de Defensa de EE. UU. de 2012
Figura 3: Cadenas de islas como se muestra en el Informe de la Armada y el Ejército Popular de Liberación de 2012
La posesión de porciones de la Segunda Cadena de Islas permite que China se convierta en un trampolín contra la proyección de fuerzas extranjeras. Restringir el acceso a estas regiones, como FSM, respalda los objetivos de la estrategia militar y nacional de China. Desde el punto de vista regional de la seguridad, cuando se vincula a los conceptos de Island Chain, el FSM encaja perfectamente en una serie de piezas de rompecabezas que se están acomodando para que China proteja sus intereses nacionales.
Implicaciones de seguridad: por qué EE. UU. y otros deberían preocuparse
Si bien el tiempo y la atención de los formuladores de políticas se centran correctamente en los eventos que se desarrollan en el Mar de China Oriental y el Mar de China Meridional, existe otro problema de seguridad importante que requiere un esfuerzo concentrado de los tomadores de decisiones nacionales de EE. UU. Si FSM cayera con gracia en la esfera de influencia china a largo plazo, las ramificaciones serían tremendas. Algunos verán este tema como si los micronesios estuvieran coaccionando ingeniosamente a los Estados Unidos a un acuerdo más dulce a largo plazo. Sin embargo, si subestimamos las implicaciones, EE. UU. se enfrentará a un cambio en la seguridad regional que deja en riesgo a la cercana Guam y a otros aliados clave en la región con mucho más en qué pensar con respecto a las relaciones con EE. UU.
En el caso de otros intereses nacionales en la región, así como China se ve rodeada, imagine la percepción de Filipinas con el acceso estratégico potencialmente cortado hacia su oeste inmediato, la eventual reintegración de Taiwán a China continental hacia el norte y el acceso estratégico restringido. a una situación recién cambiada directamente al este. ¿Rodeado? Sí.
El mismo dilema se enfrentará a otros actores en la región, como la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), Japón, Corea del Sur y hasta India y Europa. El acceso estratégico limitado para el comercio, los recursos y la respuesta militar se hará aún más difícil al obligar a los países interesados a utilizar líneas de comunicación más largas que agregan días y semanas que se reflejarán en costos más altos para los bienes materiales.
El Pacto de Libre Asociación necesita más tiempo y atención antes de que finalice el acuerdo en 2018. Los EE. UU. deben priorizar los esfuerzos para garantizar que los intereses de seguridad a largo plazo no se vean afectados negativamente.
El teniente coronel Tom Matelski es miembro del Colegio de Guerra del Ejército de los EE. UU. en el Centro de Estudios de Seguridad Daniel K. Inouye de Asia Pacífico. Las opiniones expresadas en este artículo son las del autor y no reflejan necesariamente la política oficial o la posición de la Escuela de Guerra del Ejército de los EE. UU., el Ejército de los EE. UU., el Centro Daniel K. Inouye de Asia Pacífico para Estudios de Seguridad, el Departamento de Defensa o el gobierno de los EE.UU.
*Corregido. La resolución solo se ha presentado y aún no se ha aprobado.