Cuando el primer ministro indio, Manmohan Singh, concluyó sus muy promocionadas visitas de estado a Rusia y China, repletas de pompa diplomática y diálogos de alto nivel en un rincón de Washington DC, se estaba dando un impulso considerable a un enfoque muy diferente de la política exterior. El escenario fue la Cumbre de Inversión SelectUSA 2013, una iniciativa del gobierno de los EE. UU. para promover asociaciones de comercio e inversión directamente entre inversionistas extranjeros y gobiernos estatales, regionales y locales.
Mientras tanto, a miles de kilómetros de distancia, en la ciudad de Chennai, una figura clave adoptaba un enfoque similar en las próximas elecciones generales indias. Narendra Modi, el candidato a primer ministro del Partido Bhartiya Janata, pedía un mayor papel de los estados en la diplomacia económica de la India. Un concepto aparentemente inconformista para un país con una política exterior altamente centralizada, pero cuando se yuxtapone con la preocupante disminución de la inversión extranjera directa (IED), el crecimiento económico y el empleo, la idea de aprovechar la capacidad de los estados para promover el comercio y la inversión no está exenta de dudas. mérito.
Paradiplomacia: un modelo probado
El concepto que Modi describía en su charla, lejos de ser fantástico, goza de un fuerte respaldo académico y práctico. Denominada diplomacia constituyente o paradiplomacia, fue propuesta por primera vez en 1990 por el académico estadounidense John Kincaid, quien describió el papel de la política exterior para los gobiernos locales y regionales dentro de un sistema federal democrático. Desde entonces, se ha dedicado una atención académica considerable a la paradiplomacia, con aplicaciones potenciales tan amplias como abordar la crisis del euro para gestionar los intereses estadounidenses en Oriente Medio. La paradiplomacia económica relacionada con el comercio y la inversión en particular se ha convertido en una práctica institucionalizada en todo el mundo en estados federales como Estados Unidos, Canadá y Bélgica, estados cuasi-federales como España, estados no federales como Japón e incluso estados no democráticos como el República Popular de China. Unos pocos modelos distintos de paradiplomacia se practican en todo el mundo, todos con éxito en la promoción de la IED.
Canadá es un ejemplo de libro de texto de paradiplomacia, con provincias como Quebec y Columbia Británica facultadas constitucionalmente para impulsar su diplomacia económica de forma independiente. En 1969, la provincia de Columbia Británica fusionó sus ministerios de comercio y relaciones exteriores en un solo departamento provincial de relaciones exteriores que, en las famosas palabras del entonces ministro de Comercio y Comercio, Waldo McTavish Skillings, hizo hincapié en el arte de vender en lugar de la diplomacia. Comenzando con tres oficinas de misiones comerciales en Londres, San Francisco y Los Ángeles, Columbia Británica ahora ejecuta 11 misiones en tres continentes, coordinadas por una gran oficina global en Vancouver.
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El objetivo principal de esa oficina es promover las exportaciones a nivel internacional y las exportaciones de Columbia Británica han estado muy por delante de la curva. En 2011, las exportaciones nacionales de Canadá promediaron un crecimiento del 10 por ciento, mientras que las exportaciones de Columbia Británica crecieron casi un 14 por ciento. Columbia Británica también ha logrado diversificar con éxito su cartera de exportaciones y aprovechar los mercados asiáticos emergentes en la cuenca del Pacífico. Mientras que EE. UU. representa alrededor del 75 por ciento de todas las exportaciones canadienses, con menos del 10 por ciento enviado a la Cuenca del Pacífico, para la Columbia Británica las proporciones son casi iguales, cerca del 43 por ciento cada una. En una clasificación de 2012 del Financial Times , Vancouver superó a todas las ciudades de América del Norte y del Sur para clasificarse como la ciudad más favorable a los negocios.
Nacido en USA
El poderoso vecino del sur de Canadá, Estados Unidos, ofrece un modelo federal de paradiplomacia económica diferente, aunque vibrante. Los estados quedaron fuera de la política internacional hasta la década de 1970, pero desde entonces se les ha otorgado un poder significativo para ejercer la diplomacia económica dentro del sistema federal estadounidense. Si bien la promoción de exportaciones se coordina con Washington, los estados tienen plena autonomía para atraer IED. En 2011, los estados estadounidenses atrajeron cerca de $225 mil millones en inversiones entrantes de empresas extranjeras, y las empresas de propiedad extranjera crearon más de 6,4 millones de puestos de trabajo en los estados de EE. UU.
Los gobernadores estatales y otros líderes emprenden una serie de interacciones internacionales para promover las exportaciones, atraer inversiones y crear empleos en sus estados. Dada la capacidad de promover la comprensión y el desarrollo de habilidades relacionadas con los entornos comerciales extranjeros, las misiones comerciales estatales han experimentado un crecimiento explosivo. Comenzando con una sola misión establecida por Nueva York en 1953, ahora hay más de 225 oficinas de misiones estatales en todo el mundo. Los estados también albergan con frecuencia delegaciones extranjeras. En 2001, solo California informó que albergaba a 637 dignatarios extranjeros de 67 países diferentes. Las legislaturas estatales aprueban cada vez más resoluciones sobre temas internacionales y los gobernadores a menudo presionan al centro para políticas de comercio exterior favorables.
El ascenso y ascenso de Sao Paolo
Más al sur, Brasil, otro miembro democrático del BRIC de la India, es un ejemplo definitivo de otro modelo más de paradiplomacia: el modelo municipal. La paradiplomacia a nivel de ciudad ha evolucionado significativamente en Brasil desde 1988, cuando se aprobó la descentralización de la federación brasileña bajo la nueva constitución. A nivel federal, el Ministerio de Relaciones Exteriores ha establecido un servicio administrativo separado que crea un diálogo con los municipios y los estados federales.
El ascenso meteórico de Sao Paulo, ahora la ciudad más rica de América Latina, la convierte en el símbolo de la paradiplomacia municipal de Brasil. Atrayendo inversiones masivas, alrededor del 1,19 por ciento de la IED total del mundo, Sao Paulo ocupó el segundo lugar en el ranking de los principales destinos de IED en las Américas, pisándole los talones a Nueva York. Fue la única ciudad de fuera de América del Norte en el top 10 y se encuentra en el número 6 en la clasificación mundial. Los 26 departamentos gubernamentales de Sao Paulo tienen asociaciones o proyectos extranjeros, especialmente en la construcción de infraestructura. Tanto Gran Bretaña como Estados Unidos han establecido relaciones bilaterales formales con Sao Paulo, quizás la única ciudad del mundo que tiene esta distinción.
Paradiplomacia más cerca de casa
Más cerca de la India, la República Popular China ha hecho un uso inteligente de la paradiplomacia para impulsar su impresionante desempeño en IED, utilizando un modelo híbrido que combina la coordinación central y la diplomacia municipal. A principios de la década de 1980, el programa Ciudades Costeras Abiertas fue una de las iniciativas emblemáticas de reforma económica de Deng Xiaoping. Para atraer IED, se permitió que 14 ciudades costeras mantuvieran políticas preferenciales, como aranceles aduaneros reducidos y permisos para que los extranjeros operaran negocios financieros y terciarios. Para 1992, esta política se extendió a todas las capitales de provincia. En la siguiente fase de innovación, se abrieron oficinas municipales de asuntos exteriores en las principales ciudades económicas para que pudieran presionar a los consulados para que invirtieran en su ciudad y coordinar los requisitos consulares para los inversores y empleados extranjeros. A partir de 1992, la IED en China despegó y, en la década siguiente, China representaba un tercio de la IED mundial.
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Las provincias invitan y reciben activamente delegaciones internacionales y envían representantes comerciales a los consulados chinos en el extranjero. El Foro de Gobernadores de Estados Unidos y China, una reunión anual entre gobernadores de Estados Unidos y líderes provinciales chinos para promover el comercio y la inversión, se encuentra ahora en su tercer año. Por lo general, se permite a los municipios una autonomía significativa para establecer las políticas relacionadas con la inversión para su ciudad. También pueden quedarse con importantes ganancias de las inversiones que reinvierten en el desarrollo económico. Los gobiernos municipales y provinciales compiten en varias métricas de desarrollo, que deciden el avance político de sus líderes. Los resultados son claros para que todos los vean. A fines de la década de 1980, Shenzhen era un pueblo de pescadores sin siquiera un semáforo; hoy, es una potencia económica global con infraestructura de clase mundial. Ya sea Shanghai, Beijing o ciudades del interior como Chongqing, Chengdu o Kunming, la paradiplomacia municipal ha permitido a China desarrollar varias megaciudades de nivel internacional.
¿Puede la India hacer lo mismo?
La constitución de la India otorga al gobierno central jurisdicción exclusiva sobre la política exterior y de defensa. El artículo 9-20 de la Lista de la Unión del Anexo 7 de India exige el papel de Delhi en cualquier representación consular o comercial, acuerdos de comercio exterior, convenciones con países extranjeros, etc. Todas las políticas relacionadas con la IED sobre sectores, cuotas de propiedad y otros asuntos son decididas por instituciones del gobierno central: el Departamento de Política y Promoción Industrial (DIPP), la Junta de Promoción de Inversiones Extranjeras (FIPB) y el Ministerio de Comercio. Estos organismos también se encargan de la promoción de la IED, con cierta coordinación con los organismos de la industria. Existen juntas estatales de promoción de inversiones, pero son principalmente sistemas de autorización de ventanilla única que evalúan y aprueban las ofertas. No se preocupan por la actividad promocional.
Aún así, están surgiendo algunos signos de paradiplomacia económica en India. Estados como Gujarat realizan cumbres internacionales de inversores, y los estados fronterizos han estado presionando por un mayor comercio transfronterizo. Punjab, por ejemplo, ha impulsado rutas comerciales adicionales en la frontera de Wagah y Tripura ha establecido y defendido haats o mercados fronterizos a lo largo de la frontera entre India y Bangladesh.
Sin embargo, los estados no están facultados para establecer oficinas de misiones comerciales en el extranjero, ni envían activamente delegaciones comerciales a diferentes países. Las palancas de los estados para atraer IED siguen estando relacionadas con la gobernanza, la infraestructura y los impuestos. Eso está bien, pero la capacidad de promoción y el espíritu empresarial de los estados no se están utilizando y permanecen relativamente pasivos en la configuración del clima de inversión en la India.
Un camino a seguir
Esto no quiere decir que la paradiplomacia deba promoverse con abandono en la India. La liberalización tiene sus repercusiones. La mayor preocupación es que los estados puedan hablar en diferentes voces desde el centro, lo que complica la coordinación en una nación que ya es locuaz. En los EE. UU., por ejemplo, el exgobernador de Minessota, Jesse Ventura, defendió activamente un acuerdo de libre comercio con China en un momento en que Washington estaba algo menos entusiasmado. Además, para atraer IED, los gobiernos pueden comprometer la recaudación de impuestos, la regulación ambiental y otras cuestiones de cumplimiento, en detrimento de sus residentes. Tampoco es necesario que todos los estados estén activos en la utilización del mayor acceso para impulsar la inversión.
Aún así, una forma de incorporar la paradiplomacia en India podría ser en el área de promoción y atracción de inversiones. La política de IED, ciertos límites impositivos y los beneficios ambientales se formularían centralmente, pero los estados estarían facultados para vincularse y atraer a los inversores extranjeros a través de oficinas de misiones comerciales, representantes de consulados, delegaciones y otros foros. Además de crear una sana competencia por la inversión, esto también podría conducir a la eficiencia en la asignación, donde los estados pueden acelerar el proceso de atraer inversiones y conocimientos técnicos a sectores en los que disfrutan de una ventaja comparativa. El papel del centro sería coordinar y monitorear las iniciativas dirigidas por el estado que podrían tener impactos nacionales adversos.
Puede que India no aspire a crear el próximo Sao Paulo, pero debería pensar más en hacer un uso innovador de la paradiplomacia económica.
Tanvi Ratna (@tanvi_ratna) es analista de política exterior india y miembro de Citizens for Accountable Governance. Se graduó de la Universidad de Georgetown y de la Escuela de Políticas Públicas Lee Kuan Yew y trabajó anteriormente en Capitol Hill y en el Ministerio de Asuntos Exteriores de Nueva Delhi.