Noreste de China: todavía esperando el regionalismo

La integración de China en la economía global es vista tradicionalmente por audiencias externas a través de la lente de la proyección de poder. En el centro de esto se encuentra la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China (BRI, por sus siglas en inglés), que está siendo contrarrestada por una estrategia del Indo-Pacífico de EE. UU. que el presidente Joe Biden reafirmó con los aliados de Quad en marzo. Tal acercamiento por parte de China, en particular en el contexto del BRI, ha suscitado debates sobre el neocolonialismo.

Pero estos planes también están vinculados al desarrollo a largo plazo de las propias regiones de China y no solo a las ambiciones en el extranjero. La integración económica regional en Asia ha sido en gran medida una historia de éxito para las regiones costeras de China. Sin embargo, después de cuatro décadas de transición del mercado, la periferia interior de desarrollo tardío de China captura el otro lado de esta historia.

El cinturón oxidado del noreste de China se concibió como la próxima región de China en seguir el modelo costero liderado por la exportación, dadas sus ventajas geográficas transfronterizas, complementariedades económicas e iniciativas políticas que involucran a los vecinos del noreste de Asia. A pesar de tales esperanzas desde la década de 1990, ¿por qué la frontera noreste de China sigue esperando el regionalismo?

La integración económica de China con Asia se entiende mejor a nivel subnacional. La interacción de intereses centrales, locales e internacionales bajo condiciones estructurales e históricas dadas produce distintas trayectorias provinciales de participación extranjera. Si bien los intereses del estado central en Beijing dictan las opciones de política, los resultados de la política se moldean a través de procesos de retroalimentación local y cambio institucional. China y el noreste de Asia han visto una orientación negativa de tales fuerzas en las últimas dos décadas. El estancamiento en el noreste se puede atribuir a una mala alineación de intereses, las limitaciones estructurales internas y externas de la región y un legado histórico socialista que ha reforzado el conservadurismo local.

El caso de Jilin-Noreste de Asia encarna los vínculos dinámicos entre las economías regionales de China y Asia. La provincia de Jilin une a China con la Península de Corea y el Lejano Oriente ruso, y limita con las contrapartes provinciales del noreste de Heilongjiang y Liaoning. Estas tres antiguas bases industriales representan solo el 6 por ciento del PIB de China y el 3 por ciento de su comercio exterior, en comparación con las contribuciones costeras del 50 por ciento y el 80 por ciento, respectivamente. Mientras que el volumen comercial total de China cayó un 1 por ciento en 2018-2019, el volumen comercial de Jilins se contrajo un 9 por ciento a $ 18,9 mil millones. El PIB per cápita en Jilin superó el promedio nacional en 1990, pero había caído un 40 por ciento por debajo de este en 2019. La disminución de la población de la región refleja problemas sistémicos según la Comisión Nacional de Salud, y hace que el noreste de China proponga este año un sitio de prueba para levantar completamente Chinas política de planificación familiar.

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El plan de revitalización del noreste de 2003, bajo el liderazgo de Hu Jintao, hizo poca diferencia. Bajo el BRI de Xi Jinping, más de una década después, la integración del noreste comenzó a quedarse atrás de las provincias sin salida al mar en la frontera occidental de China, como Yunnan. El fenómeno de declive en el noreste de China desencadenó un plan renovado en 2016, lo que indica el compromiso continuo del gobierno central con el tema. Xi recorrió el noreste dos veces; defendiendo la autosuficiencia en medio del aumento del unilateralismo y el proteccionismo en 2018, y promoviendo el 14º Plan Quinquenal de China (2021-2025) en julio pasado. La estrategia actual enfatiza los impulsores de crecimiento interno en línea con la dirección de desarrollo más amplia de China, que incluye el apoyo de las regiones costeras como lo imaginó Deng Xiaoping en 1988. El mes pasado, los medios estatales atribuyeron la recuperación del noreste al impulso de innovación del gobierno local y las industrias emergentes. Pero como admitieron los líderes de Jilin en 2015, hablamos mucho sobre la innovación, pero no tenemos idea de qué hacer. En el mismo año, el secretario provincial del Partido, Bayinchaolu, advirtió que la inversión tecnológica debe generar productividad, citando problemas de supervisión pública débil e inacción de la política local.

Tales evaluaciones perpetúan el pesimismo desde el fracaso de la cooperación económica transfronteriza en la década de 1990. La dependencia comercial de Jilins fue una vez la más alta entre las regiones fronterizas del interior, y su dependencia de las exportaciones incluso superó a la de los gigantes costeros de Shandong y Jiangsu. Pero el comercio exterior cayó del 33 por ciento del PIB provincial en 1994 al 11 por ciento en 2019; menos de la mitad del nivel al comienzo del plan noreste de 2003.

En 2005, el 38 por ciento del comercio de Jilins fue con Japón, Corea del Sur, Corea del Norte y Rusia. Esa participación disminuyó al 20 por ciento en 2019, cayendo a un ritmo más rápido que la tasa nacional de disminución de la dependencia de los vecinos del noreste de Asia. A diferencia del nivel nacional, Jilin enfrenta un déficit comercial cada vez mayor, importando alrededor de tres veces más de lo que exporta. La industria automotriz representa la mitad de las importaciones, principalmente de Alemania, que es el mayor socio comercial de Jilins y genera una cuarta parte de su comercio exterior. La capital de la provincia de Jilins, Changchun, se llama a sí misma un segundo hogar para los alemanes desde que el primer fabricante de automóviles de China, FAW, se unió a Volkswagen en 1991.

Las fuerzas de la integración transfronteriza se han multiplicado desde que Jilin lideró la participación de China en la Iniciativa Gran Tumen (GTI) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo desde la década de 1990, centrada inicialmente en la Prefectura Autónoma Coreana de Jilins Yanbian, el Territorio de Primorsky del Lejano Oriente ruso y el Norte Coreas Rason. A pesar de los impactos limitados de la iniciativa como esquema multilateral, catalizó reformas en el lado chino. La campaña central para revivir las fortunas económicas del noreste y las iniciativas de desarrollo fronterizo que marcaron el período posterior a la crisis financiera mundial facilitaron tales reformas.

A nivel local, el proyecto Jilins 2009 Changjitu buscó expandir los lazos con los vecinos del noreste de Asia, tal como lo hizo el GTI en 1991. La estrategia externa de China a nivel internacional se ha desplazado cada vez más hacia el compromiso bilateral, como se vio en las cumbres recientes de Xi con el presidente ruso Vladimir Putin y el líder norcoreano Kim Jong Un. Esas reuniones elevaron el papel del intercambio subnacional al renovar los planes de desarrollo del Lejano Oriente ruso para 2018-2024, designar 2018 y 2019 como años de cooperación entre las regiones de China y Rusia, y respaldar la Zona Económica Especial (SEZ) de Rason; Experimento de mercado de Corea del Norte desde 1991.

Pero como el motor de la economía planificada de Mao, las provincias del noreste de China todavía soportan la carga de la transición del mercado: la industria pesada de propiedad estatal y el conservadurismo político local. Si bien la costa de China pudo experimentar, los altos costos de reestructuración en el noreste debilitaron los incentivos de los gobiernos locales para implementar reformas ordenadas a nivel nacional. En Jilin, la industria pesada aún representaba el 82 por ciento de los ingresos industriales en 2018; mientras que la fabricación de equipos de transporte y la extracción de petróleo y gas atrajeron el 58 por ciento de su inversión extranjera directa (IED) de $ 275 millones.

El plan de revitalización de 2003 se vio obstaculizado por una cultura local de apropiación y pereza derivada de la planificación central y la dependencia del sector estatal, lo que implicaba que no había diferencia entre más o menos trabajo y buenos o malos resultados. La resistencia de abajo hacia arriba también ha surgido en forma de malestar laboral, que atrajo la atención mundial tras la entrada de China en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y la crisis financiera mundial. Las protestas de 2016 en Jilins Tonghua Iron and Steel Group repitieron los disturbios de 2009 que resultaron en el asesinato del gerente general de la empresa. Al otro lado de la frontera, en el Lejano Oriente ruso, el gobierno local y los intereses comerciales se han enfrentado a una reacción popular, donde la inversión y la migración chinas son fuentes duraderas de tensión a pesar de la disminución de la presencia de China allí en realidad.

Además de este desafío local, los ajustes institucionales han tenido un impacto limitado. Más allá de las restricciones geopolíticas, la falta de coordinación local sigue siendo un problema persistente que retrasa los proyectos transfronterizos, como lo sugiere el creciente enfoque de GTI en la construcción de infraestructura blanda. Aunque el compromiso de China con Pyongyang durante la última década produjo mecanismos bilaterales que supervisan proyectos como la Zona Económica Especial de Rason, las barreras regulatorias de Corea del Norte han impedido tales iniciativas desde su inicio. Las ineficiencias burocráticas frenan de manera similar el intercambio a través de la frontera entre China y Rusia, donde los avances institucionales y los planes de alto nivel de 2009 enmascaran una financiación e implementación deficientes.

En una gira por el noreste de China el mes pasado, el viceprimer ministro Liu He dijo que favorecía el potencial de la región como centro comercial de Asia, solo para llamar la atención sobre los mismos problemas que identificó el plan de revitalización hace 18 años. Otros cinturones de óxido en todo el mundo pueden compartir estos problemas, amplificados por la desaceleración económica mundial y las fricciones comerciales entre China y EE. UU. Pero en comparación con la experiencia costera, la liberalización de la periferia interior de China difiere en el contexto. En primer lugar, la integración global de China abarca vínculos con las economías emergentes circundantes, donde las regiones fronterizas son actores emergentes. Como indica el Ministerio de Comercio, estas regiones fronterizas son las pioneras y vanguardistas de los BRI. En segundo lugar, la transición económica interna de China de la fabricación básica a los sectores de alta tecnología implica un desarrollo regional secuenciado y apoyo costero para las áreas del interior, como priorizan los recientes planes quinquenales de China. Pero las preocupaciones sobre la marginación de los intereses del interior solo se han intensificado con el BRI, visto por los críticos como una extensión del desarrollo costero.

Xis BRI tiene tanto que ver con la integración de las economías regionales de China como con la visión de China para la integración global. El ingreso a la OMC coincidió con el cambio hacia el interior de China a partir de 2000, encabezado por el plan de desarrollo occidental, que se restableció el verano pasado en medio de las presiones inducidas por la pandemia. El desarrollo regional de China también subraya la continuidad de las prioridades centrales de los estados-partidos tanto dentro como fuera de sus fronteras nacionales. La orientación hacia adentro de Mao se basó en el igualitarismo comunista y las preocupaciones de seguridad nacional, mientras que las zonas costeras de la Gran China de Dengs tenían como objetivo impulsar no solo el crecimiento impulsado por las exportaciones, sino también la reunificación política. Pero mientras esos vínculos de la diáspora fueron recibidos como una oportunidad para la integración, las redes étnicas a lo largo de la frontera interior de China desafiaron la unidad y la estabilidad nacional.

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Como muestra el caso del noreste, las iniciativas transfronterizas parecen tener una importancia más simbólica; reempaquetar viejas iniciativas incompletas en lugar de replicar precedentes costeros. Al igual que la evolución de los GTI, el BRI solo podría llegar a sostener el ciclo repetido de esperanza y decepción que caracteriza el dilema del noreste de China y Asia. La mayor integración económica de Asia depende críticamente del éxito de la propia transición regional de China que transforma la suerte de su periferia interior.

Este artículo se basa en los resultados de un trabajo de investigación publicado en The Pacific Review; una revista de relaciones internacionales que cubre las interacciones de los países de Asia-Pacífico. The Pacific Review tiene un interés particular en cómo se define y organiza la región, y cubre los intercambios políticos, de seguridad, militares, económicos y culturales transnacionales en busca de una mayor comprensión de la región.

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