En febrero de 2022, el presidente de los EE. UU., Joe Biden, firmó una orden ejecutiva que congela casi la mitad de los $ 7 mil millones en activos afganos retenidos en los Estados Unidos en espera de los resultados de las demandas de las víctimas del 11 de septiembre, y retiene la otra mitad en beneficio del pueblo afgano. y para el futuro de Afganistán pendiente de una decisión judicial. Algunos grupos, incluidos los bufetes de abogados que representan a las víctimas del 11 de septiembre, apoyaron esa orden y algunos académicos, por ejemplo, Jennifer Murtazashvili, criticaron la decisión de Biden describiéndola como Robin Hood al revés. Los talibanes calificaron de injusta la decisión de Biden y algunos afganos protestaron porque el dinero pertenecía a los afganos y debería devolverse a Afganistán sin demora.
Si bien la ayuda exterior puede ayudar a sobrevivir a millones de afganos, no es una solución a largo plazo para Afganistán. Como siempre ha sido el caso, el problema en Afganistán no es la cantidad de ayuda exterior, sino el sistema y los mecanismos que gestionan la ayuda exterior y la convierten en resultados duraderos que pueden permitir a los beneficiarios mantenerse por sí mismos. Se desperdiciaron billones de dólares durante los últimos 20 años a través de un sistema de gestión de finanzas públicas de arriba hacia abajo, que conducía a la corrupción, sin rendición de cuentas hacia abajo ni participación local.
Bajo los talibanes, los desafíos son (y serán) mayores.
En primer lugar, los talibanes siguen el mismo enfoque de arriba hacia abajo y, dado que no rinden cuentas a nadie, no hay forma de garantizar que la ayuda exterior llegue a la población afgana en general. El mayor riesgo es que nadie puede garantizar que los talibanes no utilizarán la ayuda exterior para actividades terroristas ilícitas. Mientras el sistema de gestión de las finanzas públicas siga siendo de arriba hacia abajo, exclusivo y beneficioso para ciertos grupos pequeños, los efectos de la ayuda exterior seguirán siendo mínimos y la discusión sobre la decisión de Biden no ayudará a nadie.
En lugar de preocuparse por la cantidad de ayuda exterior, la comunidad internacional y los donantes deben preocuparse por un mecanismo sólido para garantizar que la ayuda exterior ayude a los afganos a prosperar. Si bien será poco probable una participación amplia como la observada en los últimos 20 años, la comunidad internacional y los donantes aún pueden desempeñar su papel; deben usar su influencia para ayudar a los afganos ya Afganistán. Al mismo tiempo, los talibanes deben saber que su enfoque de gobernanza exclusivo y unilateral no los llevará a ninguna parte. La historia de Afganistán está llena de regímenes que fracasaron, uno tras otro, únicamente debido a un enfoque excluyente y dictatorial.
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Sistema de gestión de la ayuda exterior y las finanzas públicas de Afganistán
Después de los ataques terroristas del 11 de septiembre, los donantes internacionales inundaron Afganistán con billones de dólares a través de un sistema centralizado de gestión de finanzas públicas. Esta ayuda cubrió todas las áreas: desde educación hasta atención médica, reformas de gobierno, infraestructura y pago de salarios gubernamentales. Bajo el sistema de gestión de las finanzas públicas de arriba hacia abajo, el presidente tenía una autoridad excesiva en los asuntos de planificación y presupuestación. Durante los primeros 15 años, no hubo una participación local significativa en los procesos de planificación y presupuestación. Las administraciones locales enviaron largas listas de deseos de proyectos y el gobierno central principalmente, el ministro de finanzas seleccionó proyectos para asegurar el apoyo político.
A lo largo de los últimos 20 años, los procesos de planificación y presupuestación no lograron la eficiencia distributiva y productiva. Por ejemplo, el presupuesto anual de Afganistán reflejaba sólo un promedio del 15 por ciento de proyectos de desarrollo propuestos e identificados localmente. Asimismo, el gobierno central no pudo gastar más del 55 por ciento de su presupuesto nacional de desarrollo hasta 2015. Este porcentaje se elevó durante los años siguientes, ya que el monto del presupuesto de desarrollo disminuyó en más del 40 por ciento.
La ayuda exterior como herramienta para comprar capital político
El aspecto más importante del sistema de gestión de las finanzas públicas de Afganistán se relaciona con la economía política del uso de la ayuda exterior. En un estudio reciente, exploré este tema y llegué a algunas conclusiones reveladoras. Durante los últimos 20 años, la legitimidad política ha sido constantemente un desafío tal que los presidentes afganos, mientras intentaban formar coaliciones amplias, necesitaban constantemente capital político ya que no podían ganarse el apoyo de todos. Dada la naturaleza del sistema político afgano de que el invierno se lo lleva todo, los ganadores de las elecciones presidenciales fueron los únicos ganadores, y los perdedores fueron los únicos perdedores. Este sistema incentivaba a los presidentes a mantener siempre una mínima coalición ganadora.
Además de utilizar los cargos públicos para ganarse los corazones y las mentes de sus socios políticos, los presidentes afganos utilizaron la ayuda exterior en forma de presupuesto de desarrollo para comprar capital político. En lugar de enfatizar la eficiencia y la equidad como criterios para la asignación del presupuesto de desarrollo, el gobierno central consideró factores políticos como la afiliación étnica (y la alineación con las políticas del gobierno central), la importancia política y la fortaleza y debilidad de los actores locales. El poder ejecutivo ante la excesiva centralización del sistema de gestión de las finanzas públicas premió a los amigos y castigó a los enemigos.
Sin rendición de cuentas hacia abajo ni participación local, el sistema de gestión de las finanzas públicas se convirtió en la principal fuente de corrupción política. Esto, a su vez, resultó en el desperdicio de fondos internacionales y, en última instancia, en el fracaso del proceso de construcción del Estado en Afganistán.
Los talibanes y la perspectiva de la ayuda exterior en Afganistán
Con los talibanes en el poder, la situación es (y será) peor que antes. Los talibanes persiguen el mismo sistema de gobierno y gestión de las finanzas públicas de arriba hacia abajo. Al igual que el régimen anterior, no hay lugar para que los afganos participen en el gobierno y hagan que los talibanes rindan cuentas. Más importante aún, los afganos no tuvieron voz en la toma de Afganistán por parte de los talibanes. La estructura de gobierno de los talibanes, sugerida por su constitución y práctica, proporciona un sistema centralizado de arriba hacia abajo junto con una muestra de extremismo religioso en el que el emir del grupo tiene la autoridad final, y el sistema de gestión de las finanzas públicas no es una excepción. Esto hace que la constitución de los talibanes sea similar a la mayoría de las constituciones de Afganistán en términos de centralización.
Según la constitución de los talibanes, el gabinete, designado directamente por el emir, prepara el presupuesto y se lo presenta para su aprobación final. Esto sugiere que el gabinete participaría en la decisión del tipo y número de proyectos y la cantidad de presupuesto que se asignará a las diferentes provincias y localidades de Afganistán. Esto, por sí mismo, sugiere que el público no estaría involucrado en la determinación de sus necesidades y preferencias.
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Lo que empeora la situación para los afganos y Afganistán es que el gobierno talibán no es reconocido internacionalmente, lo que hace que la ayuda exterior sea más escasa que antes. La ayuda que entra es estrictamente humanitaria. Eso significa que los donantes internacionales no están asignando fondos para reformar las estructuras de gobierno y mejorar la capacidad de los afganos. Si bien la ayuda humanitaria brindará soluciones temporales a la pobreza extrema y el hambre de los afganos, no brinda perspectivas de autosuficiencia y mejora para los afganos y Afganistán. Al imponerse a los afganos, los talibanes solo interrumpieron el lento y desafiante proceso de desarrollo en Afganistán.
Avanzando
En lo que respecta a la ayuda exterior, no es lógico que los donantes internacionales permitan que fluya dinero hacia un sistema que no tiene credibilidad pero sí un historial probado de fracasos. Al igual que en los últimos 20 años, la financiación internacional en las condiciones actuales se desperdiciaría y no llegaría a los principales beneficiarios, los afganos pobres y hambrientos. La comunidad internacional debe aprender de los últimos 20 años. En lugar de invertir recursos, los donantes pueden usar su influencia para ayudar a los afganos y a Afganistán. Cualquier flujo de ayuda exterior sin rendición de cuentas solo enriquecería a un pequeño grupo, que está tomando a Afganistán como rehén mientras se impone sobre más de 36 millones de personas. La comunidad internacional y los donantes no pueden permitirse otros 20 años de financiación sin perspectivas de sostenibilidad para Afganistán.
Con un reconocimiento pendiente y un vago sistema de gestión de la ayuda, la comunidad internacional debería impulsar una mayor inclusión de los afganos en los asuntos que influyen en sus vidas. No hay forma de que el proceso de gestión de la ayuda existente funcione sin la inclusión y participación de los afganos en el proceso de toma de decisiones. Los afganos, como cualquiera, deberían tener derecho a la libre determinación. Tal inclusión es el primer paso que puede ayudar a Afganistán y facilitar una mejor condición de vida para los afganos.
Finalmente, los actos actuales de los talibanes, incluidas sus medidas genocidas contra la minoría étnica hazara, su prohibición de la educación de las niñas y su restricción de los derechos civiles y políticos de los afganos, requieren la atención de la comunidad internacional. Los afganos son las víctimas directas del régimen brutal de los talibanes. La comunidad internacional debe ser estricta en estos temas y debe tomar las medidas necesarias para apoyar y proteger a los afganos, especialmente a las mujeres y los niños. Sí, más ayuda puede ayudar a los afganos a sobrevivir, pero los afganos mueren todos los días por temor a la persecución y la restricción de sus derechos humanos básicos.
La situación actual en Afganistán no es solo un problema para la comunidad internacional y los donantes. Los talibanes, que afirman estar trabajando por el bien de los afganos, deberían demostrarlo con sus acciones y no con sus palabras. Hasta ahora, las palabras, los pensamientos y los hechos de los talibanes no son diferentes a los del pasado. Los talibanes necesitan comprender las realidades de Afganistán, que es una sociedad severamente dividida en términos de etnicidad, religión e idioma. De ninguna manera su toma del poder les da legitimidad para decidir en nombre de más de 36 millones de afganos. Los diversos grupos étnicos, religiosos y lingüísticos de Afganistán se han movilizado durante los últimos 20 años. Participaron en las elecciones, se educaron a sí mismos ya sus hijos, y experimentaron mayores derechos políticos y civiles. Lo que los talibanes están imponiendo en Afganistán de ninguna manera coincide con las expectativas y preferencias de los afganos. Si no se dan cuenta de ello, los talibanes seguirán imponiéndose a los afganos, y eso exacerbará las tensiones y acelerará la lucha por el poder de otros grupos afganos, como ocurrió en el pasado.