Según los informes, la Marina de los EE. UU. se está preparando para llevar a cabo operaciones de libertad de navegación (FON), enviando uno o más barcos de superficie dentro de las 12 millas náuticas (nm) de las características reclamadas por China en el Mar de China Meridional. Se ha presionado a la administración para que siga adelante con esta demostración de los puntos de vista estadounidenses sobre la conducta en el mar, pero los términos del debate público no han coincidido con las implicaciones legales y políticas.
Aunque los detalles son escasos, funcionarios estadounidenses y asiáticos no identificados dijeron a The New York Times que los aliados estadounidenses estaban siendo informados sobre los planes, que supuestamente implican viajar cerca de uno o más de los puestos avanzados recientemente construidos o ampliados de China. Daniel Kritenbrink, el nuevo director senior de asuntos asiáticos en el Consejo de Seguridad Nacional de EE. UU., dijo en una reunión a puertas cerradas que la decisión de seguir adelante ya estaba tomada.
Durante los últimos meses, había surgido una narrativa en los medios que enfrentaba al Departamento de Defensa contra la Casa Blanca y el Departamento de Estado, con los militares presionando para que las operaciones de FON se realizaran dentro de las 12 millas náuticas y los civiles más cautelosos.
El senador John McCain resumió claramente la retórica cada vez más acalorada a favor de la manifestación: Continuamos restringiendo que nuestra Marina opere dentro de una zona de 12 millas náuticas de las islas recuperadas de China, un error peligroso que otorga el reconocimiento de facto de los reclamos de soberanía hechos por el hombre de China. Colin Clark, de Breaking Defense, se hizo eco de McCain en lo que se convirtió en una especie de mantra entre los que favorecían una postura más fuerte contra la construcción china en las Islas Spratly: Entiendo que hasta ahora le hemos otorgado a China el reconocimiento de facto de las estructuras temporales al ordenar nuestro transporte marítimo y aéreo. obliga a observar un límite de 12 millas náuticas.
Estas declaraciones y muchas otras implicaban que, al no navegar en embarcaciones militares dentro de las 12 millas náuticas de los puestos avanzados chinos, Estados Unidos reconoce la soberanía china sobre las características marítimas o reconoce un mar territorial chino que las rodea. Ambas implicaciones son discutibles en el mejor de los casos, y lo más probable es que sean falsas.
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Reconocer reclamos inexistentes a través de la inacción
Las declaraciones del Ministerio de Relaciones Exteriores de China (MFA) en respuesta a preguntas sobre posibles operaciones FON intra-12 nm ilustran por qué el debate no se corresponde con la realidad. El portavoz de la MFA, Hua Chunying, dijo la semana pasada: No hay manera de que toleremos la infracción del mar territorial y el espacio aéreo de China por parte de ningún país con el pretexto de mantener la libertad de navegación y sobrevuelo. En mayo, Hua dijo: La parte china aboga por la libertad de navegación en el Mar Meridional de China, pero la libertad definitivamente no significa que los buques y aviones militares extranjeros puedan ingresar a voluntad en las aguas territoriales y el espacio aéreo de un país.
Sin embargo, el gobierno chino no ha hecho declaraciones afirmando reclamos específicamente sobre los mares territoriales que rodean los puestos de avanzada en cuestión. Las declaraciones de Hua, por lo tanto, son parte de una ambigüedad cuidadosamente cultivada por los funcionarios chinos, una ambigüedad inherente a la naturaleza todavía ambigua de las afirmaciones chinas dentro de la llamada línea de nueve guiones.
En esencia, McCain y otros han argumentado que Estados Unidos, a través de la inacción, está reconociendo afirmaciones que China ha tenido cuidado de nunca hacer. Para entender por qué se requiere una breve discusión del derecho marítimo. La importancia de 12 mn se deriva del hecho de que la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS) generalmente otorga a los estados ribereños jurisdicción sobre un mar territorial de 12 mn que emana de la costa. Dado que China no ha declarado las líneas a partir de las cuales se trazaría un mar territorial en el Mar de China Meridional, las normas de la UNCLOS que rigen la actividad en los mares territoriales no tratan concretamente las operaciones dentro de las 12 millas náuticas.
No obstante, el mensaje enviado por las operaciones de FON dentro de las 12 millas náuticas de los puestos de avanzada ocupados por China difiere según la naturaleza de la característica marítima subyacente.
Mientras se evita el lenguaje altamente técnico y, a veces, confuso de UNCLOS, es útil diferenciar entre dos tipos de características que actualmente ocupa China en las Islas Spratly. Podemos llamar a un tipo islas construidas. Las islas construidas se construyeron sobre características naturales que originalmente no se elevaban sobre el agua durante la marea alta. Entrar dentro de las 12 millas náuticas de una isla construida envía el mensaje de que Estados Unidos cree, de acuerdo con UNCLOS, que la construcción sobre elementos que quedaron completamente sumergidos durante la marea alta no produce un derecho a un mar territorial y, por lo tanto, incluso si la soberanía fuera resuelto, no habría límite de 12 nm.
El otro tipo de característica podemos llamar islas ampliadas. Como sugiere el nombre, las islas agrandadas se producen agregando características naturales, al menos una parte de las cuales originalmente salían por encima del agua durante la marea alta. Si se estableciera la soberanía sobre tales islas ampliadas, podría declararse un mar territorial. Entrar dentro de las 12 millas náuticas de las islas ampliadas, por lo tanto, podría interpretarse como transitar por un mar territorial aún no declarado. Si China desea objetar en el lenguaje de UNCLOS, tendría que alegar que los barcos estadounidenses no cumplieron con las reglas de paso inocente, que permite a los barcos transitar por mares territoriales bajo ciertas condiciones. China ha presionado para que las embarcaciones militares notifiquen o soliciten permiso del estado ribereño antes del paso inocente, algo que no está previsto en UNCLOS.
Objetivos y Riesgos
Como puede ver, la importancia legal de las operaciones de FON depende en gran medida del establecimiento de la soberanía, la historia natural de la característica y los reclamos realizados por los estados. El significado legal de tales movimientos se enturbia aún más por el hecho de que Estados Unidos no es parte de UNCLOS, ya que no ha sido ratificado por el Senado.
Claramente, algo más allá de la ley está sucediendo aquí, y si las operaciones propuestas avanzan, la pregunta será qué tipo o tipos de puestos de avanzada están involucrados y cómo responde el gobierno de China. Lo que finalmente haga la Marina de los EE. UU. debería depender de los objetivos generales.
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Un objetivo de EE. UU. podría ser obligar al gobierno de China a hacer reclamos explícitos en el lenguaje de UNCLOS, reclamos que luego podrían ser cuestionados a través de la resolución obligatoria de disputas bajo la convención por parte de un estado que realmente la haya ratificado. Las solicitudes de EE. UU. en foros oficiales y no oficiales para que China aclare sus reclamos no han producido resultados, por lo que las operaciones de FON podrían estar destinadas a promover ese objetivo. Sin embargo, interrumpir la ambigüedad de China conlleva un riesgo, ya que los funcionarios chinos podrían verse obligados a hacer afirmaciones maximalistas de que la opinión pública haría difícil dar marcha atrás.
Otro objetivo de EE. UU. podría ser continuar con la práctica de larga data de EE. UU. de operaciones FON mientras se ve que está haciendo algo con respecto a las actividades del Mar Meridional de China que son objetables para otros demandantes y estados regionales. Este deseo de que los esfuerzos de EE. UU. se vean públicamente alimenta sugerencias de fuentes chinas no autorizadas, como oficiales militares retirados y analistas de medios, que han dicho que China podría responder a las operaciones de FON con tácticas potencialmente peligrosas como embestir barcos. Si el objetivo fuera simplemente continuar con el programa FON de EE. UU., una misión silenciosa, también navegando más allá de los puestos de avanzada construidos por Vietnam u otros estados, habría sido suficiente.
Los funcionarios estadounidenses pueden creer que la estrategia china ha sido cambiar los hechos en el agua y evitar afirmaciones específicas que podrían no encontrar respaldo en el derecho internacional. Si es así, el riesgo de encerrar a los funcionarios chinos en un reclamo maximalista o provocar una respuesta potencialmente peligrosa podría considerarse aceptable. Si este es el caso, Estados Unidos podría hacer mejor en participar en una patrulla conjunta con un aliado que sea miembro de UNCLOS, ya que ese estado podría potencialmente aprovechar la resolución de disputas bajo la convención. La publicidad anticipada dada a las deliberaciones de Estados Unidos también podría permitir que las autoridades chinas se preparen para desafiar a Estados Unidos pacíficamente y evitar tomar por sorpresa a las fuerzas de seguridad locales.
En cualquier caso, si el gobierno de EE. UU. sigue adelante con estos planes, claramente tiene la intención de enviar un mensaje público. Los observadores deben prestar atención a los detalles de ese mensaje, pero el gobierno de EE. UU. debe estar preparado para que los medios de comunicación, los gobiernos extranjeros y la opinión pública malinterpreten o distorsionen sus intenciones.
Graham Webster (@gwbstr) es investigador, conferencista y miembro principal del Centro de China en la Facultad de Derecho de Yale. Regístrese para recibir su resumen gratuito por correo electrónico, USChina Week.