En cuestión de semanas, tal vez incluso días, un tribunal internacional dictará sentencia sobre algunos de los reclamos de China en el Mar de China Meridional. Los jueces podrían dictaminar potencialmente que la línea en forma de U de China es incompatible con el derecho internacional. Las implicaciones de tal fallo sacudirán a la región.
Sin embargo, antes de que puedan considerar esta cuestión, los jueces del tribunal primero deben considerar si tienen la jurisdicción necesaria. Los funcionarios chinos han argumentado que la cuestión de la línea en forma de U es fundamentalmente una cuestión de territorio, sobre la cual la Corte Permanente de Arbitraje no tiene derecho a pronunciarse. Sin embargo, una nueva investigación nos dice que los jueces deberían ignorar tales argumentos. Los documentos en los propios archivos de China prueban que cuando los funcionarios chinos aprobaron la línea en forma de U nunca tuvieron la intención de que fuera una frontera territorial. Otra evidencia sugiere que solo se convirtió en uno debido a la intervención de un petrolero estadounidense en la década de 1990.
A pesar de muchas afirmaciones en contrario, China nunca ha hecho un reclamo histórico oficial sobre toda el agua dentro de la línea en forma de U. Ha afirmado reclamos sobre los arrecifes e islas y sobre las aguas circundantes o relevantes, pero nunca explicó su extensión exacta. En mayo de 2009, diplomáticos chinos adjuntaron un mapa de la línea en forma de U a una presentación oficial ante la Comisión de Límites de la Plataforma Continental de las Naciones Unidas, pero no explicaron su importancia. Hasta que lo hagan, nadie puede estar seguro de lo que realmente significa.
La formulación más coherente de lo que podría significar proviene del Dr. Wu Shicun, presidente del Instituto Nacional de Estudios del Mar Meridional de China (una organización patrocinada conjuntamente por el Ministerio de Relaciones Exteriores de China y la provincia de Hainan). Para Wu, el reclamo de la línea en forma de U contiene tres elementos:
- soberanía sobre las características dentro de la línea;
- derechos soberanos y jurisdicción sobre el agua según lo definido por la Ley del Mar (UNCLOS);
- derechos históricos sobre la pesca, la navegación y el desarrollo de los recursos. [1]
¿Disfrutas de este artículo? Haga clic aquí para suscribirse y obtener acceso completo. Solo $5 al mes.
Los dos primeros componentes: los reclamos de soberanía sobre las características (suponiendo que Wu se refiera a rocas e islas en lugar de arrecifes submarinos) y los derechos basados en UNCLOS sobre las aguas que rodean esas características son relativamente poco controvertidos. Los vecinos de China cuestionan el alcance de esos reclamos, pero al menos se basan en el derecho internacional comúnmente entendido. El problema para la región, para China y para el mundo es la tercera parte de la formulación de Wu. Los juristas de China están trabajando duro, pero todavía tienen que encontrar una justificación convincente para que China disfrute de derechos históricos sobre las aguas a una distancia de hasta 1.500 km del territorio chino indiscutible.
La nueva evidencia sugiere que ni siquiera deberían molestarse en intentarlo. Gracias al trabajo pionero de un investigador canadiense, ahora sabemos que los funcionarios chinos que dibujaron la línea en forma de U en 1946-7 nunca pretendieron que fuera un reclamo histórico sobre las aguas. Era simplemente un dispositivo cartográfico para indicar qué islas reclamaba China en el Mar de China Meridional y cuáles no.
Christopher Chung, estudiante de doctorado en la Universidad de Toronto, es la primera persona en examinar de forma forense los archivos del comité oficial de la República de China (ROC) que trazó la línea. Descubrió que, el 25 de septiembre de 1946, representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa Nacional y el Cuartel General de la Marina de la República de China (NHQ) se reunieron en el Ministerio del Interior para resolver varios problemas relacionados con las islas del Mar Meridional de China.
En su reunión de ese día, el comité definió qué islas reclamaría China, de acuerdo con un croquis de ubicación de las islas del Mar Meridional de China elaborado previamente por cartógrafos del Ministerio del Interior. Este mapa es el primer documento del gobierno chino que muestra la línea en forma de U y su significado fue claro para ese comité de la República de China: define el alcance de lo que se recibirá con el fin de recibir cada una de las islas del Mar de China Meridional. (). El interés de los comités estaba solo en las islas. No mencionaron las aguas, históricas o de otro tipo.
Nada cambió cuando se publicó ese mapa un año y medio después. En febrero de 1948, la República de China concluyó formalmente cuatro décadas de discusiones internas chinas sobre dónde estaban sus fronteras con la publicación del Atlas de áreas administrativas de la República de China. El Atlas incluyó el nuevo mapa oficial del Mar de China Meridional, el primer documento público producido por un gobierno chino que incluye la línea. Nuevamente, se trataba solo de islas; no hubo referencias a los derechos históricos.
Nada cambió en el reclamo de China después de la victoria de la revolución comunista en 1949. Cuando Zhou Enlai, primer ministro de la República Popular China, denunció el borrador del Tratado de San Francisco en 1951, solo habló de islas, no de aguas. La Declaración de 1958 de la República Popular China sobre el Mar Territorial fue más allá. Mientras reclamaba un mar territorial de 12 millas náuticas, señaló explícitamente que las islas estaban separadas de China continental por alta mar. No se mencionan los derechos históricos.
Los primeros reclamos marítimos se volvieron más vagos en enero de 1974, justo antes de la Batalla de las Paracelso en la que las fuerzas chinas expulsaron a Vietnam de la mitad occidental de esas islas. [2] El 12 de enero de ese año, el Diario del Pueblo declaró que, Los recursos de estas islas y sus mares adyacentes también pertenecen enteramente a China. Pero esto tampoco fue un reclamo histórico de derechos. Más bien, fue la primera señal de que China entendió las implicaciones de las negociaciones en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS), que habían comenzado el año anterior: las reclamaciones sobre los recursos marítimos se medirían desde las costas y las islas. A mediados de 1973, la República de Vietnam (Vietnam del Sur) había comenzado a subastar los derechos de los bloques en alta mar frente a su costa sureste. China quería una parte de esa acción.
La República Popular China participó en las negociaciones de la UNCLOS desde el principio hasta su final en 1982. El texto final de la UNCLOS, que tanto él como todos los demás participantes acordaron, no menciona los derechos históricos, excepto en el contexto muy limitado de las bahías históricas cercanas a un costa del país. China ratificó la Convención en 1996, nuevamente sin mencionar los derechos históricos.
Entonces, el gobierno de la República de China no reclamó derechos históricos en el Mar de China Meridional en 1946-8 y tampoco lo hizo la República Popular China en su decreto de 1958, su declaración de 1974, en las negociaciones de UNCLOS, o posteriormente en su Ley de 1992 sobre Aguas Territoriales y Regiones Adyacentes. Sin embargo, algo cambió en la década de 1990. Cuando la República Popular China aprobó su Ley sobre la Zona Económica Exclusiva y la Plataforma Continental en junio de 1998, los funcionarios consideraron necesario incluir un texto que estableciera que las disposiciones de esta Ley no afectarán los derechos históricos disfrutados por la República Popular China. [3] El concepto de derechos históricos solo entró en el léxico oficial chino a fines de la década de 1990: pero ¿por qué entonces?
Si bien hubo muchos factores en juego en la China de la década de 1990, uno que se ha pasado por alto es la contribución de un bucanero petrolero de Denver, Colorado. A principios de 1991, la compañía petrolera unipersonal de Randall C. Thompson, Crestone, selló un acuerdo en Filipinas que le abrió los ojos a las riquezas potenciales del Mar de China Meridional. Los ingenieros de BP le informaron que la próxima gran jugada sería alrededor de las Islas Spratly.
¿Disfrutas de este artículo? Haga clic aquí para suscribirse y obtener acceso completo. Solo $5 al mes.
En abril de 1991, Thompson viajó al Instituto de Oceanografía del Mar Meridional de China en Guangzhou. Allí examinó los resultados de los estudios sísmicos chinos que el instituto había realizado alrededor de las Spratly desde 1987. Me mostraron algunas estructuras, me entusiasmó y luego investigué un poco más, me dijo. Thompson siguió tratando de persuadir a los chinos para que tomaran en serio a Crestone hasta que, en febrero de 1992, después de mucha deliberación al más alto nivel en Beijing, finalmente logró presentar su propuesta a la junta directiva de China National Offshore Oil Company (CNOOC). Thompson llevó consigo a un asesor legal para definir con precisión la porción de lecho marino sobre la que quería los derechos: Daniel J. Dzurek, exjefe de la División de Límites del Departamento de Estado de EE. UU.
Fueron Thompson y Dzurek quienes persuadieron a los chinos de que podían presentar un caso legal para explotar campos petroleros a cientos de millas de distancia de China, frente a la costa sur de Vietnam. Según Thompson, lo usé a él [Dzurek] para ayudar a validar nuestro concepto de que esto es aguas chinas y él defendió firmemente muchas posiciones de que se trata de aguas chinas, no de aguas vietnamitas basadas en la soberanía del reclamo y cosas históricas. Dzurek, sin embargo, resta importancia a su papel. En un correo electrónico me dijo que nunca le dio a China ningún consejo sobre límites, sino que simplemente ayudó a negociar un contrato de arrendamiento en el extranjero. Sin embargo, en un artículo académico clave publicado después del episodio de Crestone, señaló que el término chino para la línea en forma de U podría traducirse mejor como línea fronteriza marítima tradicional. [4] Parece haber aceptado y desarrollado la idea de que China tenía derechos históricos en el área más allá de los establecidos en UNCLOS.
Al mismo tiempo, los abogados en Taiwán, no en China continental, también estaban tratando de desarrollar el concepto de derechos históricos. En 1993, el gobierno de la República de China emitió sus Directrices de Política del Mar Meridional de China, que establecían que el área del Mar Meridional de China dentro del límite histórico de agua es el área marítima bajo la jurisdicción de la República de China, en la que la República de China posee todos los derechos y intereses. [5] La frase apareció en el borrador de la Ley Marítima Territorial de Taiwán, pero desapareció en la segunda lectura de los proyectos de ley en el Yuan Legislativo. [6] El argumento sobre si reclamar o no los derechos históricos dentro de la línea en forma de U continúa dividiendo a los abogados marítimos taiwaneses.
El concepto ha cobrado nueva vida en China continental, particularmente con funcionarios como Wu interesados en maximizar los reclamos marítimos del país. Este no es un mero argumento académico; el reclamo de derechos históricos es la única base posible para la subasta de China de bloques de exploración petrolera a lo largo de la costa vietnamita en junio de 2012: están mucho más allá de cualquier Zona Económica Exclusiva potencial que podría extraerse de las características terrestres reclamadas por China. También subyace a las afirmaciones de que los barcos pesqueros chinos están operando en sus caladeros tradicionales cuando se encuentran dentro de la ZEE reclamada por Indonesia frente a las islas Natuna. Sobre todo, proporciona la base de la afirmación de China de tener el derecho de regular la navegación dentro de la línea en forma de U y obstruir la libertad de navegación de los barcos de otros países. Esta es la causa fundamental de la disputa entre China y Estados Unidos en la región y la que más probablemente lleve a sus fuerzas armadas al enfrentamiento.
La ironía es que China parece preparada para arriesgarse a un conflicto para defender un reclamo de derechos históricos que fue establecido por primera vez por un experto estadounidense en fronteras y que, en el mejor de los casos, no tiene más de 20 años. Algunos han pedido a China que aclare sus reclamos en el Mar de China Meridional. Yo argumento lo contrario. Imagínese si Beijing aclarara el reclamo en lo que el resto del mundo consideraría como el camino equivocado al afirmar que la línea en forma de U es un límite y todas las aguas dentro de ella son históricamente Chinas. China habría clavado sus colores en el mástil y se habría visto obligada a defender públicamente su posición, independientemente de su ridiculez legal e histórica.
China ha comenzado recientemente lo que dice es un proceso de cinco años para redactar una nueva ley marítima. Los funcionarios y académicos chinos admiten en privado que todavía hay mucha confusión sobre lo que China debería reclamar en el Mar de China Meridional y por qué. Algunos grupos de presión internos, como la provincia de Hainan, con su gran industria pesquera, quieren hacer un reclamo maximalista. Pero ese reclamo hará que China entre en conflicto con sus vecinos y Estados Unidos. Ahora es el momento de que los amigos de China expliquen que tal afirmación no solo no tiene base en el derecho internacional, sino que tampoco tiene base en la propia historia de China. Esto no tiene sentido.
Mientras continúa ese proceso de discusión, es mucho mejor que China deje sus reclamos vagos y luego los alinee discretamente con el derecho internacional comúnmente entendido con el tiempo. Obligar a China a arrinconarse, de manera legalmente contradictoria, puede sonar atractivo, pero existe el riesgo de que pueda forzar el resultado menos deseado por el resto del mundo.
Bill Hayton es miembro asociado del Programa de Asia en Chatham House.
[1] Shicun Wu, Keyuan Zou Arbitraje sobre el mar de China Meridional: Filipinas versus China, Routledge, 2 de marzo de 2016 p.132
[2] Chris PC Chung, Drawing the U-Shaped Line: Chinas Claim in the South China Sea, 19461974, Modern China 135 (2015)
[3] Zou Keyuan, Derechos históricos en el derecho internacional y en la práctica de China, Ocean Development and International Law, 32:149168, 2001
[4] Daniel J. Dzurek, La disputa de las Islas Spratly: ¿Quién va primero? Informe marítimo vol. 2 No. 1, Unidad de Investigación de Límites Internacionales, Universidad de Durham, Reino Unido. 1996
[5] Citado en Keyuan Zou Law of the Sea in East Asia: Issues and Prospects Routledge, 2013 p.149
[6] Zou ibid p.47