Lo que nos cuenta el Corredor Económico China-Pakistán sobre la iniciativa Belt and Road

Las cuentas convencionales enmarcan la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China (BRI, por sus siglas en inglés) a través de una lente geopolítica. En este contexto, el BRI se percibe como formulado e implementado en un proceso de arriba hacia abajo, mediante el cual Beijing selecciona, financia y construye proyectos a lo largo de los corredores económicos oficiales. En consecuencia, los países participantes carecen de una agencia real. Sin embargo, la evidencia sugiere que este marco es defectuoso en ambas versiones.

Primero, el BRI combina enfoques de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo para la formulación e implementación de políticas, ya que sus cimientos se remontan a iniciativas a nivel provincial. Por lo tanto, su dimensión geopolítica es incidental al proceso más que su fuerza motriz. En segundo lugar, los países socios ejercen una agencia significativa en el proceso de selección de proyectos, lo que indica que Beijing no dicta los términos unilateralmente. Ambas dinámicas son evidentes en el corredor insignia de BRI: el Corredor Económico China-Pakistán (CPEC).

Si bien los funcionarios chinos y paquistaníes han buscado durante mucho tiempo desarrollar un corredor económico multimodal que conecte la autopista Karakoram y los puertos de aguas profundas de Pakistán a lo largo del Mar Arábigo, los cimientos de CPEC se establecieron en la década de 1990. Durante esta década, los funcionarios de Xinjiang implementaron una estrategia de doble apertura que buscaba vincular simultáneamente la provincia con China y sus vecinos euroasiáticos. Desde su perspectiva, estos encadenamientos promoverían el desarrollo económico de la provincia, que consideraban fundamental para la inestabilidad social.

No obstante, Pakistán presentó riesgos y oportunidades. Por un lado, a los funcionarios chinos les preocupaba que los separatistas uigures estuvieran recibiendo adoctrinamiento y entrenamiento al otro lado de la frontera; por lo tanto, abrir la región a mayores flujos comerciales planteó preocupaciones de seguridad. Por otro lado, la mejora de la actividad económica en la zona se consideró la forma más eficaz de mitigar este problema. En consecuencia, durante gran parte de la década de 1990, Beijing se centró en presionar a Islamabad para mejorar las condiciones de seguridad a lo largo de la frontera, seguido de la ampliación y profundización gradual del comercio transfronterizo. En esencia, los funcionarios de Xinjiang fueron fundamentales en la formulación de una estrategia de desarrollo y seguridad que incorporó a los vecinos clave de Eurasia, lo que finalmente influyó en Beijing.

Esta influencia alcanzó una masa crítica a principios de la década de 2000 cuando Beijing incorporó varias estrategias provinciales, como la doble apertura de Xinjiang, en la estrategia nacional Great Western Development (GWD). Al igual que sus contrapartes provinciales, los funcionarios centrales vieron la estrategia GWD como un medio para generar desarrollo económico a fin de promover la estabilidad social a lo largo de las regiones fronterizas y del interior subdesarrolladas de China. Pakistán asumió un papel más destacado durante este período cuando China comenzó a invertir en la mejora de la autopista Karakoram y el puerto de Gwadar. Esto resultó en mayores vínculos económicos, que finalmente se convirtieron en la base de CPEC. En otras palabras, CPEC fue el producto de vínculos transfronterizos mejorados establecidos por funcionarios provinciales en Xinjiang, lo que facilitó una mayor participación de los funcionarios centrales. Además, la infraestructura y el conocimiento local desarrollado durante las décadas anteriores aseguraron que CPEC tendría un lugar destacado en el BRI.

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Aunque CPEC es parte del BRI más amplio, los funcionarios de Xinjiang continúan ejerciendo una influencia significativa sobre cómo Beijing formula e implementa proyectos a lo largo del corredor. Los funcionarios locales han tratado de situar a Xinjiang como un centro que une el interior de China con Eurasia. Para ello, han anunciado corredores internos y nodos de transporte Norte-Sur y Este-Oeste con el fin de promover ese estatus. Es importante destacar que un vínculo directo con Pakistán, con su acceso al Océano Índico, también permite a los funcionarios de Xinjiang presentar su provincia como una puerta de entrada para los países sin litoral de Asia Central que buscan un acceso marítimo más próximo.

En esencia, el BRI es una aglomeración de corredores económicos cuyos orígenes se remontan a iniciativas provinciales de la década de 1990. Es importante destacar que estas provincias continúan ejerciendo influencia sobre cómo se configuran estos corredores, lo que ilustra una síntesis de formulación e implementación de políticas de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo.

A esto se suma la realidad de que estos corredores también están determinados por la política local en los países participantes. El caso de Pakistán no es diferente. Por lo tanto, la CPEC está determinada no solo por la dinámica política interna de China, sino también por la de Pakistán.

Para los funcionarios paquistaníes, el establecimiento de un corredor económico con China ha sido visto como un medio para abordar el subdesarrollo del país. Al igual que sus homólogos chinos, ven el desarrollo como un medio para abordar la inestabilidad social. Esto es especialmente profético dada la insurgencia de larga data en Baluchistán, donde los funcionarios paquistaníes ven paralelismos con Xinjiang y esperan que un corredor mejore las condiciones económicas de la región y mitigue las tensiones sociales. En este contexto, los sucesivos gobiernos paquistaníes han buscado atraer y dar forma a la inversión china en el país.

El gobierno de Musharraf (2001-2008) se dio cuenta por primera vez del valor potencial del puerto de Gwadar para Beijing y de cómo China podría desempeñar un papel en la modernización de la infraestructura de Pakistán en sectores clave como ferrocarriles, turismo, telecomunicaciones, petróleo y minería. Además, los funcionarios paquistaníes entendieron que podían influir en las decisiones de inversión para frenar las presiones internas. En este contexto, el gobierno de Sharif (2013-2017) presionó a China para que inicialmente se enfocara en proyectos energéticos. Se priorizaron quince proyectos energéticos para paliar la crisis energética que había causado daños a la economía y los residentes de Pakistán. Sin embargo, a medida que aumentó la capacidad energética, Pakistán desarrolló otro problema, la sobreproducción de energía, con 13.000 MW como desperdicio potencial. Por lo tanto, el nuevo desafío implicaba la transmisión y distribución de esta sobrecapacidad. En consecuencia, el gobierno de Khan (2018-2022) impulsó la inversión en infraestructura para abordar esta brecha.

Los funcionarios paquistaníes analizan el CPEC en tres etapas que se completarán alrededor de 2030. Las tres etapas son las siguientes: corto plazo (2015-2020), mediano plazo (2021-2025) y largo plazo (2026-2030). La etapa inicial involucró la construcción de carreteras, rieles, logística, puertos y capacidad de almacenamiento vitales. La segunda etapa se centra en las normas, reglamentos, leyes y políticas de normalización. Los funcionarios paquistaníes esperan posicionar los cursos como un centro de tránsito antes de ratificar las normas y reglamentos aduaneros y finalmente empujar a Pakistán a la puesta en escena del corredor (tercera etapa) para la inversión extranjera directa en varios sectores.

El objetivo final es simple: crear oportunidades de tránsito masivo para los países sin litoral a nivel regional, pero comenzar con China como pilar antes de proporcionar tratados bilaterales. China está construyendo la infraestructura en su provincia occidental para exportar bienes a los mercados globales, y Pakistán es la ruta más fácil y rápida. Un ejemplo de ello es que está surgiendo un bloque comercial que creará un mercado de tránsito para Pakistán, incluidos Tayikistán, Kirguistán, Uzbekistán, Turkmenistán y Kazajstán. Para que esto suceda, Afganistán también debe convertirse en parte de CPEC, que actualmente es parte de las discusiones de alto nivel.

La formulación e implementación de CPEC indica que los marcos geopolíticos del BRI no tienen en cuenta a sus diversos actores y sus intereses. Dentro de China, la evidencia muestra que los funcionarios provinciales han sido fundamentales para establecer los cimientos de lo que se han convertido en los principales corredores económicos de la BRI. Además, siguen siendo proactivos al situar a sus provincias como jugadores clave que compiten por los fondos centrales y la influencia. Por su parte, los funcionarios centrales han buscado armonizar las iniciativas provinciales existentes en una estrategia nacional para cumplir con los objetivos de larga data de integrar los espacios fronterizos y generar un desarrollo sostenible en el interior. Por último, como ilustra el caso de Pakistán, los países participantes han ejercido una agencia significativa en la selección de proyectos, a menudo con el fin de alcanzar sus propios objetivos políticos. Beijing se ha adherido regularmente a estas preferencias para establecer relaciones duraderas. Reconocer esta dinámica compleja es vital para comprender la variación en la implementación de BRI en todo el mundo, así como el papel que desempeñan las partes interesadas y sus intereses para influir en este proceso.

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