Lecciones de la historia de Afganistán: cómo no arreglar un estado fallido

Una causa subyacente de las repetidas tragedias que se han desarrollado en Afganistán es una profunda crisis de legitimidad. Para evitar otro ciclo de destrucción, es fundamental garantizar una legitimidad de base amplia para el sistema político emergente en Afganistán. Pero es importante preguntarse por qué los últimos 20 años de construcción del Estado en Afganistán no produjeron instituciones duraderas y si la historia se repetirá una vez más.

El ascenso de los señores de la guerra, y luego los talibanes

El golpe comunista de 1978 y la subsiguiente invasión soviética en apoyo del gobierno comunista en Afganistán llevaron al colapso gradual del gobierno central en Afganistán. Surgió una creciente resistencia popular y un elenco de comandantes locales, en varios momentos aliados y opuestos al gobierno y entre sí, llegó a ocupar el lugar del poder central en el país. Ese fue el comienzo de los señores de la guerra, como los conocemos ahora, en Afganistán.

Cuando el gobierno comunista central se derrumbó por completo después de que la Unión Soviética dejó de apoyarlo (ya que ella misma se estaba derrumbando), los partidos políticos muyahidines victoriosos no lograron ponerse de acuerdo sobre la forma de un nuevo gobierno central. Los señores de la guerra llegaron a dominar por completo el país con fines desastrosos. El grupo que luego se conoció como los talibanes surgió en ese contexto, con su propósito original declarado de poner fin al caudillismo y las luchas internas que estaban devastando el país.

Los talibanes lograron desalojar a los señores de la guerra de la mayor parte de Afganistán. Sin embargo, no construyeron instituciones estatales para reemplazar la estructura del gobierno de los señores de la guerra. Los talibanes idearon una nueva forma de organización política para mantener la cohesión dentro de su movimiento y diferenciarlo del caudillismo de la era de los muyahidines. Para mantener unido el movimiento, los talibanes crearon un supercomandante de jure al que se debía obediencia como un deber religioso, es decir, el Emirato. Esto controlaba los grupos de varios comandantes militares, que ejercían un poder de facto sin restricciones.

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El Emirato supuso una brillante solución al problema de mantener la cohesión militar y evitó, en general, la fragmentación del movimiento talibán. El valor político central del Emirato ha sido la obediencia: la obediencia de los combatientes a sus comandantes y la obediencia de los comandantes al Comandante de los Fieles. El Emirato talibán, sin embargo, no hizo mucho más que mantener la cohesión y otras dos funciones que una fuerza militar cohesiva podría hacer bien: mantener el orden y administrar una forma aproximada de justicia. Esto fue con exclusión de cualquier otra función habitual del gobierno ya costa de todas las formas de libertad individual.

Señores de la guerra contra los tecnócratas pashtunes

Después del 11 de septiembre, Estados Unidos invadió Afganistán para derrocar al régimen talibán y, en la práctica, se puso del lado de los señores de la guerra que para entonces habían formado una coalición, la Alianza del Norte. Estados Unidos y las Naciones Unidas organizaron una conferencia en Bonn, Alemania, para formar un gobierno que reemplazaría al régimen talibán, y el resultado estuvo encabezado por una figura relativamente débil, Hamid Karzai.

La Conferencia de Bonn estuvo dominada por la Alianza del Norte. Pero había otro grupo notable presente: los aliados del último rey de Afganistán, Zahir Shah, el llamado Grupo de Roma. Este grupo estaba compuesto principalmente por élites pashtunes, muchos de ellos altamente educados, que habían vivido en el exilio durante mucho tiempo. Aparentemente, se suponía que este grupo representaba a los pashtunes de Afganistán, que son el grupo étnico más grande del país, ya que la Alianza del Norte era en su mayoría no pastunes. Esto se hizo necesario por el hecho de que los pashtunes y sus líderes locales en Afganistán fueron cooptados en su mayoría por los talibanes. La tensión entre estos dos grupos en Bonn y más tarde en Kabul presagiaba la lucha por el poder político que vendría a desbaratar todos los esfuerzos para construir un estado funcional en Afganistán. La lucha política (que a veces se tornaba violenta) entre los señores de la guerra, en su mayoría no pashtunes, y los tecnócratas, en su mayoría pashtunes, se desarrolló junto con la lucha del gobierno contra la persistente insurgencia talibán.

Karzai, una figura clave en el orden político posterior a 2001 hasta el final de su segundo mandato presidencial en 2014, fue visto originalmente como una figura intermedia capaz de estar cerca tanto de los muyahidines como del Grupo de Roma. Pero con el tiempo se inclinó más hacia los tecnócratas, las élites exiliadas pashtunes como Ashraf Ghani y Zalmai Rassoul. Sin embargo, Karzai evitó alienar a la mayoría de los señores de la guerra porque creía (con razón o sin ella) que la supervivencia de su gobierno dependía de su apoyo, especialmente hacia el final de su presidencia cuando su relación con el gobierno de EE. UU. se deterioró.

El gobierno de Estados Unidos estaba dividido sobre cómo tratar con los señores de la guerra. El ejército estadounidense confió en ellos para perseguir a los miembros de al-Qaeda y luego combatir la insurgencia talibán. Tratar con los señores de la guerra fue inevitable en la invasión posterior al 11 de septiembre, dada la escasa presencia militar estadounidense en Afganistán. La importancia de los señores de la guerra y sus fuerzas persistió cuando el ejército estadounidense centró su atención en Irak en 2003. El lado civil del gobierno estadounidense, encargado de construir instituciones estatales en Afganistán, por otro lado, vio a los señores de la guerra como impedimentos. Podría decirse que Estados Unidos nunca resolvió realmente esta contradicción interna, con el trabajo militar estadounidense junto con los señores de la guerra de los hombres fuertes de Afganistán frustrando los esfuerzos civiles para construir un estado moderno que funcione.

En 2014, con el ascenso de Ashraf Ghani a la presidencia, el gobierno central se volvió cada vez más hostil hacia los señores de la guerra. Ghani dedicó sus casi dos períodos en el cargo a socavar el control del poder de los señores de la guerra, incluso a veces dando prioridad a ese objetivo sobre la amenaza de los talibanes y el buen gobierno. Si se juzga por la medida del poder centralizador, sus esfuerzos fueron un éxito hasta el momento en que fracasaron. Lo que cambió la aparente victoria de la cruzada contra el caudillismo de Ghanis fue el rápido crecimiento de la insurgencia talibán. La historia se repetía.

La decisión de EE. UU. de negociar la retirada de sus tropas con los talibanes y luego la decisión de retirarse incondicionalmente precipitó las continuas ganancias territoriales de los talibanes. En un breve período de tiempo después del acuerdo de febrero de 2020 entre EE. UU. y los talibanes, los talibanes ampliaron su control sobre la mayor parte del territorio de Afganistán y estaban preparados para tomar también los centros provinciales. Ante una situación cada vez más grave, Ghani esperaba reunir a los señores de la guerra contra los talibanes. No funcionó. Ghani escapó, pero Kabul cayó ante los talibanes el 15 de agosto de 2021.

Explicando el fracaso

¿Por qué fracasaron las políticas contra los señores de la guerra en Afganistán? ¿Existe una relación entre las políticas contra los señores de la guerra del gobierno de Ghanis y la victoria de los talibanes? ¿Podrían los señores de la guerra resistir el avance de los talibanes?

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El gobierno central afgano, tanto bajo Karzai como más agresivamente bajo Ghani, redirigió el patrocinio del gobierno a actores en competencia para debilitar la base de poder de los señores de la guerra en sus áreas de influencia. En ausencia de partidos políticos y en un sistema político formalmente centralizado, los señores de la guerra a menudo representaban la autonomía local y actuaban como conducto para que sus respectivos grupos étnicos participaran en la política a nivel nacional. Como resultado, la población local a menudo interpretó las acciones del gobierno para socavar su poder, redirigiendo el patrocinio del gobierno hacia los competidores, como intentos de privarlos de sus derechos. La gente relacionaría el anti-señor de la guerra con la privación de derechos y la política étnica porque el gobierno a menudo redirigiría el patrocinio hacia algún aspirante a señor de la guerra, desconocido, en quien no se confía e igualmente impopular y corrupto. Los esfuerzos del gobierno para socavar a señores de la guerra específicos y la reacción local a esos esfuerzos a menudo crearían tantos nuevos señores de la guerra, aunque más débiles, como marginados.

El gobierno (correctamente) vinculó el anti-caudillo con la lucha contra la corrupción y por el buen gobierno, pero no cumplió sus promesas con respecto a ambos. En muchos casos, cuando los señores de la guerra fueron destituidos, la seguridad y los servicios públicos sufrieron, y aumentó la corrupción a la que se enfrentaban todos los días los afganos. En Herat, por ejemplo, la destitución de Ismail Khan provocó un declive en el entorno de seguridad, el deterioro de los servicios gubernamentales y la propagación de la corrupción menor.

Muchos tecnócratas con los que el gobierno reemplazó a los señores de la guerra eran igualmente corruptos pero carecían de apoyo popular. En el sistema político altamente centralizado, la mayoría de los afganos prácticamente no tenían medios para hacer oír su voz ante el gobierno. Los tecnócratas, que hacia el final constituían la mayor parte del gabinete, no tenían ningún incentivo para conectarse con la población local o no podían hacerlo. Pasaron la mayor parte de su tiempo en sus oficinas en Kabul (un ministro que viajaba a una provincia se consideraba un gran evento). En resumen, si bien no le ganaron legitimidad al desempeño del gobierno, le costaron la legitimidad popular al gobierno.

Los señores de la guerra alienados, en algunos casos, utilizaron activamente sus redes locales, el patrocinio de la corrupción y, en ocasiones, el apoyo extranjero, para poner a la población en contra del gobierno nacional y local.

Afganistán nunca ha experimentado un gobierno directo, sostenido y exitoso desde el centro. El gobierno central luchó por ver lo que estaba sucediendo en el país en grande, corriendo a ciegas la mayor parte del tiempo. Los gobernadores provinciales y de distrito no locales, designados por Kabul por su lealtad al centro, a menudo no entendían las áreas y las personas que debían gobernar. A veces, la gente se resistía al nombramiento de gobernadores externos o hacía campaña para que uno de los suyos fuera nombrado gobernador. El gobierno central, sin embargo, percibiría estos movimientos como una táctica de los señores de la guerra para recuperar el poder y debilitar al gobierno central. El gobierno optaría por introducir gobernadores provinciales en una guarnición militar o en Kabul en lugar de ceder a las demandas de la gente de una figura local.

Los talibanes explotaron esta tensión. No tuvieron una tarea difícil para alejar a la gente del gobierno central porque muchos habían llegado a percibir que el gobierno no solo era corrupto, sino que también trabajaba activamente para privarlos a ellos y a sus comunidades. Esto ciertamente contribuyó a la rápida caída del norte y oeste de Afganistán, que habían sido las bases tradicionales del poder de los muyahidines y, como tales, áreas donde los señores de la guerra eran más fuertes.

Los señores de la guerra eran sin duda la última esperanza para el gobierno de Ghanis, pero ¿podría una alianza de última hora entre el gobierno y los señores de la guerra haber hecho retroceder a los talibanes? Es importante señalar que los señores de la guerra, más allá de las presiones del gobierno central, también perdieron su legitimidad con las comunidades que decían representar debido a años de abuso y corrupción. Si bien es posible que hayan disfrutado de más popularidad que la mayoría de los tecnócratas, no eran tan populares como solían ser. Los esfuerzos sostenidos del gobierno para purgar del gobierno a los leales a los señores de la guerra, especialmente en el sector de la seguridad, también sirvieron para disminuir el poder y los recursos disponibles de los señores de la guerra. Al carecer de la infraestructura y el apoyo local que una vez ejercieron, muchos señores de la guerra se habían reducido a espectáculos de un solo hombre (o una familia) interesados ​​en sí mismos; ellos también se habían desconectado de las comunidades afganas. Esto puede explicar por qué la alianza gobierno-señores de la guerra reconocidamente tardía y mal coordinada en la mayor parte del país resultó no ser tan decisiva como muchos esperaban.

¿Estaban equivocadas las políticas contra los señores de la guerra?

¿Fueron equivocadas las políticas gubernamentales contra los señores de la guerra? Yo argumento, no. El problema no era que el gobierno buscara desplazar a los señores de la guerra, que a menudo eran corruptos y depredadores de la población. El problema era que el gobierno no podía reemplazar a los señores de la guerra con nada mejor.

El gobierno central desmanteló importantes infraestructuras locales de poder que habían mantenido a raya a la insurgencia talibán y, en ausencia de partidos políticos o de un sistema político descentralizado, esperaba permitir que la gente se autoorganizara y participara en la política nacional.

Sin embargo, Kabul no estableció instituciones, en lugar de los señores de la guerra, que pudieran controlar efectivamente los avances de los talibanes o permitir que los afganos participen de manera significativa en el gobierno local o nacional.

El primer fracaso se puede atribuir a la corrupción desenfrenada que nunca se frenó (las políticas contra los señores de la guerra solo cambiaron la corrupción, pero no la redujeron) y el segundo fracaso se puede atribuir a la división étnica entre quienes controlaban el gobierno central y la mayoría de los señores de la guerra. así como las tendencias autoritarias de Ghani y su círculo cercano de asesores.

La lección para el futuro es que solo un gobierno que tenga legitimidad a los ojos de la mayoría de los afganos podrá gobernar un Afganistán unificado y pacífico. Los talibanes en su primera etapa en el poder ignoraron esta lección y por eso no pudieron construir un estado funcional. Es preocupante que los talibanes estén nuevamente en el mismo camino. Hasta ahora, han resucitado al Emirato. Al igual que otros vencedores de la larga serie de conflictos civiles de Afganistán, los talibanes parecen interpretar su victoria militar como una validación de cómo han operado hasta ahora y una prueba de su supuesta popularidad. La historia nos enseña que están equivocados. Como dijo Winston Churchill, la guerra no determina quién tiene razón, sino quién queda. Si los talibanes no se dan cuenta de la necesidad de generar legitimidad para su gobierno al priorizar la inclusión y la buena gobernanza, el ciclo de destrucción continuará en Afganistán.

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