El 16 de diciembre de 2019, respondiendo una pregunta en un evento en Bruselas, el Ministro de Relaciones Exteriores de China, Wang Yi, afirmó que era poco probable que China pudiera firmar un acuerdo de inversión con la Unión Europea, porque China era una economía en desarrollo. Avance rápido hasta el 30 de diciembre de 2020. El presidente de China, Xi Jinping, celebró una videoconferencia largamente esperada con los líderes de la Unión Europea, incluida la canciller de Alemania, Angela Merkel, y el presidente francés, Emmanuel Macron. Tras la videollamada, la Unión Europea anunció en un comunicado de prensa, La UE y China concluyeron en principio las negociaciones para un Acuerdo Integral sobre Inversiones (CAI). ¿Qué sucedió?
La inversión extranjera directa (IED) china en la UE ha aumentado exponencialmente en los últimos años, dirigida principalmente a las áreas estratégicas de infraestructura y alta tecnología. Según datos de la Comisión Europea, los flujos acumulados de IED china en la UE ascendieron a casi 120 000 millones de euros. Sin embargo, la inversión de la UE en China fue aún mayor, con más de 140 000 millones de euros. Aproximadamente la mitad de la IED de la UE en China se encuentra en el sector manufacturero, siendo la industria automotriz alemana el principal inversor.
Alemania también ocupó la presidencia rotatoria de la UE en la segunda mitad de 2020. Merkel había dado prioridad a concluir el acuerdo al final de la presidencia alemana. Ella jugó un papel decisivo en persuadir a los otros líderes de la UE para que aceptaran un acuerdo que era tan beneficioso para la industria alemana. Altos funcionarios alemanes dentro de la Comisión Europea llevaron las negociaciones a una conclusión exitosa. Del lado chino, inusualmente Xi intervino personalmente e hizo concesiones para cerrar el trato. Para la UE, esta fue una oportunidad para mostrar su autonomía estratégica en las relaciones exteriores antes de que se estableciera la nueva administración de los EE. UU. Para China, fue una forma de abrir una brecha entre la UE y los Estados Unidos.
¿Qué hay en el CAI para la UE?
Todos los estados miembros de la UE, excepto Irlanda, ya han concluido tratados bilaterales de inversión con China. Estos acuerdos difieren notablemente entre sí, pero todos cubren solo la protección posterior a la entrada de la inversión, no el acceso al mercado. El Acuerdo Integral sobre Inversiones entre la UE y China tenía por objeto cubrir el acceso al mercado y la protección de las inversiones. Al final del día, el texto acordado del acuerdo solo se refiere al acceso al mercado, y la protección de la inversión aún queda por negociar para un futuro acuerdo. Las negociaciones para el CAI no fueron fáciles: comenzaron en 2013 y tomaron 35 rondas de conversaciones.
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La Comisión Europea presentó el acuerdo como el acuerdo más ambicioso que China haya concluido con un tercer país. El acuerdo vincula la liberalización de inversiones de China y evita retrocesos en las condiciones de acceso al mercado para las empresas de la UE. Además, prevé la eliminación de restricciones cuantitativas, topes de capital o requisitos de empresa conjunta en una serie de sectores. En el sector automotriz, China acordó eliminar los requisitos de empresa conjunta y otorgar acceso al mercado para vehículos de nueva energía. En el sector de la salud, China prometió eliminar los requisitos de empresas conjuntas para hospitales privados (de particular interés para Francia). El CAI también facilitará el acceso al mercado de la UE en otros sectores, incluidos I+D (recursos biológicos), telecomunicaciones/servicios en la nube, servicios informáticos, transporte marítimo internacional, transporte aéreo y otros servicios. En los servicios financieros, las disposiciones de apertura del mercado coinciden con las del acuerdo comercial de la Fase Uno entre EE. UU. y China.
El CAI también busca mejorar la igualdad de condiciones para las empresas de la UE. Para garantizar que las empresas estatales chinas actúen de acuerdo con criterios comerciales, establece la obligación de que una empresa proporcione cierta información y prevé la transparencia sobre los subsidios en los sectores de servicios. Para evitar la transferencia forzada de tecnología, el CAI prohíbe los requisitos para transferir tecnología a un socio de empresa conjunta y la interferencia en la libertad contractual en la concesión de licencias de tecnología. La información comercial confidencial recopilada por los órganos administrativos (por ejemplo, en el proceso de certificación de un bien o un servicio) estará protegida contra la divulgación no autorizada. Además, China proporcionará igualdad de acceso a los organismos de establecimiento de normas para los inversores de la UE.
Sin embargo, a pesar de estas mejoras en el acceso al mercado y la igualdad de condiciones, el tratamiento chino de la IED de la UE en China sigue estando por debajo de la apertura de la UE a la inversión china. No incluye ningún mecanismo de protección del inversionista para que los inversionistas individuales litiguen disputas, sino solo un mecanismo de resolución de disputas de estado a estado y un mecanismo de monitoreo a nivel político en la fase previa al litigio.
El acuerdo también incluye referencias a estándares ambientales y laborales, y a la implementación del Acuerdo de París sobre el cambio climático.
Derechos laborales
Quizás de manera demasiado optimista, el comunicado de prensa de la UE del 30 de diciembre declaró que el nuevo acuerdo vincula a las partes en una relación de inversión basada en valores. De hecho, se informó que el último escollo en la negociación del acuerdo fue el tratamiento de los derechos laborales. El trabajo forzoso está bien documentado en China, incluso en campos especiales en la región occidental de Xinjiang, y no hay sindicatos independientes.
La Comisión Europea afirmó que a través de la CAI, China se compromete a trabajar para la ratificación de los Convenios fundamentales de la OIT [Organización Internacional del Trabajo] pendientes y asume compromisos específicos en relación con los dos Convenios fundamentales de la OIT sobre trabajo forzoso que aún no ha ratificado. El CAI no prevé ningún plazo para la ratificación de estos Convenios.
Los grupos políticos dentro del Parlamento Europeo, incluido el Partido Verde Europeo, han señalado que este compromiso es insuficiente. El miembro del Partido Verde Reinhard Buetikofer, presidente de la delegación del Parlamento Europeo para las relaciones con China, prometió luchar contra la ratificación del CAI en el Parlamento Europeo. Los líderes sindicales europeos también se han opuesto al acuerdo por el riesgo de dumping social, que desinfla artificialmente el precio de la mano de obra.
Antes de la conclusión de las negociaciones, el 16 de diciembre, se le preguntó a Merkel en el parlamento nacional de Alemania cómo la UE podría firmar un acuerdo de inversión con un país que no respeta los derechos laborales. Ella respondió: Nos tomamos muy en serio estas normas de la OIT y lograremos un buen equilibrio. Sin embargo, uno puede preguntarse cómo la UE puede realmente equilibrar los beneficios económicos con las pérdidas de valor. ¿Cuánta ganancia económica justifica la condonación de los abusos contra los derechos humanos?
La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, tuiteó que este Acuerdo defenderá nuestros intereses y promoverá nuestros valores fundamentales. Nos proporciona una palanca para erradicar el trabajo forzoso. Esto suena como una ilusión. Shi Yinhong, asesor del Consejo de Estado de China, señaló que China nunca aceptará cambiar sus reglas sobre derechos laborales. De hecho, esto sería incompatible con el sistema de gobierno del Estado-partido de China. Sobre el trabajo es imposible que China esté de acuerdo, le dijo al Financial Times. ¿Te imaginas China con sindicatos independientes? El trabajo forzoso también se relaciona con Xinjiang, así que ese es otro no para China.
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Una victoria para China
Para China, el mercado de la UE ya está abierto a la inversión con muy pocas restricciones. El CAI mejorará el acceso a algunos sectores manufactureros y al sector energético, incluidas las energías renovables, pero no llegará a facilitar la inversión en energía nuclear. Como afirmó la Comisión Europea, las sensibilidades de la UE, como en el campo de la energía, la agricultura, la pesca, el sector audiovisual, los servicios públicos, etc., se conservan en CAI. Además, el mecanismo de selección de IED de la UE y la caja de herramientas 5G siguen en pie.
Dado que los beneficios del Acuerdo Integral para la Inversión de la IED china en la UE son tan limitados, las ventajas del acuerdo para China deben estar en otra parte. En mi opinión, incluyen tres ganancias. En primer lugar, el acuerdo preservará y alentará la inversión de la UE en China para impulsar la economía y el desarrollo tecnológico de China.
En segundo lugar, legitimará el régimen a los ojos de la opinión pública nacional e internacional (a pesar del comportamiento reciente en Hong Kong, Taiwán, Xinjiang y otros lugares). Finalmente, y quizás lo más importante de todo, el CAI podría adelantarse a la coordinación de políticas sobre China entre la UE y los Estados Unidos bajo la nueva administración de Biden. Tal coordinación podría resultar en un frente unido contra China y sería más difícil de manejar que tratar con cada uno por separado.
El acuerdo fue lo suficientemente importante como para que Xi interviniera personalmente. Claramente, consideró que se trataba de un tema estratégico y sintió que el acuerdo debía cerrarse dentro de la ventana de oportunidad antes del final de la presidencia alemana del Consejo de la UE y durante la pausa entre las administraciones de Trump y Biden en los EE. UU.
China y la UE anunciaron el acuerdo el 30 de diciembre, pero aún no lo han firmado. Incluso si el CAI nunca se firma, por ejemplo, debido a la presión de los EE. UU., lo que hace que los estados miembros de la UE retiren su respaldo o si nunca se implementa, China ya obtuvo una victoria. Ha suscitado controversia en la UE entre partidarios y detractores del acuerdo, tanto en el Parlamento Europeo como entre los estados miembros. Polonia e Italia se han quejado públicamente de que Alemania y Francia impulsaron el acuerdo antes de fin de año por encima de los demás estados miembros. Además, el CAI también ha envenenado las relaciones entre la UE y EE. UU. incluso antes del inicio de la administración Biden.
Impacto en las relaciones transatlánticas
El presidente electo Joe Biden ha declarado su deseo de trabajar más de cerca con los aliados y socios de EE. UU. para coordinar una respuesta más fuerte a China. Existen límites legales a lo que puede hacer la administración entrante de Biden antes de asumir el cargo. En un tuit del 22 de diciembre, Jake Sullivan, elegido por Biden para asesor de seguridad nacional, advirtió oblicuamente a las capitales europeas sobre apresurarse a concluir el CAl. Publicó un enlace a un informe sobre las negociaciones y declaró que la administración entrante agradecería consultas tempranas con nuestros socios europeos sobre nuestras preocupaciones comunes sobre las prácticas económicas de China.
El CAI podría debilitar los esfuerzos de las administraciones de Biden para una cooperación más estrecha entre la UE y los EE. UU. en China, ya que ya no confían en las ofertas de cooperación de la UE. Muchos involucrados en las negociaciones comerciales europeas reconocieron la frustración de Europa con las negociaciones de la Fase Uno de los EE. UU. y sienten que CAI los acerca a la paridad con los Estados Unidos. El campo de la autonomía estratégica en Europa estaba a favor de completar el acuerdo con China lo antes posible, en lugar de esperar las pocas semanas hasta que la administración Biden llegara al poder. Aunque la nueva administración de Biden tendrá una bandeja de entrada llena después de que Biden preste juramento, el nuevo presidente deberá priorizar las relaciones con la UE y otros aliados para ayudar a construir una coalición de socios con ideas afines. Beijing ha utilizado inteligentemente tanto CAI como la Asociación Económica Integral Regional para desalentar una posible coalición de equilibrio. Sin embargo, Estados Unidos debe ser paciente ya que los beneficios de CAI pueden resultar efímeros si Beijing no cumple sus promesas. Además, el mandato de Merkel finaliza en septiembre de 2021 y su sucesor puede adoptar una posición más dura con respecto a China. Otros estados miembros de la UE también son cada vez más escépticos hacia China.
La nueva administración debe mantener las cosas en perspectiva y comprender que el tan esperado acuerdo de la UE con China, que lleva siete años en desarrollo, no impedirá necesariamente la futura cooperación entre EE. UU. y la UE en China. El impacto bipartidista en los Estados Unidos en el momento de la UE de este acuerdo debe ser seguido por un mensaje claro sobre la asociación propuesta entre los EE. UU. y la UE sobre China. Trabajando juntos, ambos podrían enfocarse en extraer compromisos reales de Beijing sobre un mayor acceso al mercado, subsidios a empresas estatales y respeto por la propiedad intelectual. Estados Unidos y la UE podrían encabezar una nueva coalición multilateral para equilibrar a China en el escenario mundial.
¿Que sigue?
El acuerdo ahora debe someterse a una depuración legal y ser firmado por las dos partes, antes de que sea ratificado y entre en vigor. Por parte de la UE, tendrá que ser ratificado por el Parlamento Europeo (no hay necesidad de ratificación por parte de los parlamentos nacionales de los estados miembros de la UE). Se estima que este proceso tomará alrededor de un año. Además, China y la UE se fijaron un plazo de dos años para la conclusión de las negociaciones sobre un acuerdo adicional de protección de inversiones.
Esto significa que la UE aún deberá mostrar su mejor comportamiento hacia China durante varios meses si quiere firmar el acuerdo, y China puede usar esto como palanca en otras áreas políticas. Por un lado, la UE puede estar menos inclinada a condenar abiertamente cualquier abuso de los derechos humanos en China o cualquier comportamiento imprudente de China en el Estrecho de Taiwán o en cualquier otro lugar.
Según el comunicado de prensa de la UE sobre el CAI, la UE continuará llevando a cabo su política hacia China de acuerdo con el enfoque multifacético aprobado en el Consejo Europeo del 1 y 2 de octubre. Este enfoque tiene tres facetas: China como socio, China como competidor y China como rival sistémico, según el área política en cuestión. Sin embargo, ¿pueden estas áreas de política mantenerse claramente separadas? En la práctica, parece difícil desvincular el comercio y la inversión, donde China se considera un socio, de la seguridad y los valores, donde China es un rival sistémico. ¿Será capaz alguna vez la UE de dirigirse a China no a través de tres facetas diferentes, sino a través de una lente única y coherente?
En el futuro, la UE deberá reflexionar más sobre su política con China. También será aconsejable que coordine su enfoque con los Estados Unidos. Tal coordinación puede haber sido más desafiante bajo la administración unilateralista de Trump, que también inició el acuerdo comercial de Fase Uno con China, pero debería ser más fácil y más efectivo con la administración de Biden. Un frente unificado UE-EE. UU. tendrá más influencia frente a China y puede ser un catalizador para una coalición multilateral más amplia de países con ideas afines para promover el estado de derecho y mitigar los esfuerzos de coerción económica de Beijing.
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Theresa Fallon es la fundadora y directora del Centro de Estudios de Rusia, Europa y Asia (CREAS) en Bruselas y miembro principal no residente del Consejo de Asuntos Globales de Chicago. Su investigación actual es sobre las relaciones UE-Asia y la competencia entre grandes potencias.