Tras los esfuerzos exitosos en 2001 de una coalición internacional liderada por Estados Unidos en alianza con grupos afganos locales como la Alianza del Norte para derrocar a los talibanes, Afganistán obtuvo una nueva constitución en 2004. Se suponía que esta nueva constitución marcaría el comienzo de una era de modernidad gobernabilidad al empoderar al pueblo de Afganistán, supuestamente por primera vez en la historia, después de haber sido gobernado por monarcas, comunistas y talibanes. Sin embargo, el gobierno nacional electo que posteriormente llegó a existir nunca realmente echó raíces profundas en el país; para muchos afganos, es un régimen remoto y corrupto por el que no vale la pena morir.
La constitución de 2004 en sí misma es muy defectuosa y es responsable de muchos de los problemas que enfrenta Afganistán hoy en día, incluida la reducción de los talibanes debido a la estructura de gobierno que creó en el país. No se basó en la historia ni en las realidades políticas y étnicas sobre el terreno. Estos problemas no se hicieron evidentes de inmediato, particularmente porque los activistas y académicos se centraron en cuestiones de derechos humanos y civiles garantizados por la constitución en lugar de las cuestiones menos interesantes pero igualmente importantes de cómo dividir el poder.
El defecto más grande en la constitución de Afganistán es que creó un estado unitario y excesivamente centralizado en un país montañoso étnicamente diverso donde los líderes locales, las comunidades y las tribus a menudo se gobiernan a sí mismos. Aunque históricamente los pashtunes, que forman la mayoría en las provincias del este y del sur, han sido el grupo dominante del país, ningún grupo étnico por sí solo constituye una mayoría en Afganistán. Una encuesta de 2020 indica que los pastunes forman el 38,5 por ciento de la población; hazaras, 24,5 por ciento; tayikos, 21,3 por ciento; uzbekos, 6 por ciento; y Aimaq, 3,2 por ciento, además de muchos otros grupos más pequeños. Un estado que debería haberse establecido como Suiza, con múltiples cantones autónomos, en cambio fue centralizado como Japón étnicamente homogéneo.
La constitución de 2004 creó una estructura donde los gobernadores provinciales (de los cuales hay 34), oficiales de policía e incluso maestros de escuela fueron nombrados por el presidente con sede en Kabul. Mientras que el presidente de Afganistán es elegido por voto popular, no se puede decir lo mismo de los funcionarios locales. ¿Cuál fue el pensamiento detrás de esta decisión? La génesis de la constitución de 2004 fue una comisión de redacción de nueve personas nombrada por el entonces presidente interino Hamid Karzai en 2002. Posteriormente, el borrador se entregó a una Comisión Constitucional más grande de 35 personas en 2003, que entregó un borrador final a Karzai. El gabinete del presidente reforzó entonces el poder del ejecutivo.
Muchos afganos en ese momento creían que era necesario un gobierno central fuerte para evitar la desintegración nacional, la interferencia iraní y paquistaní y el caudillismo. La oposición al federalismo y al gobierno regional fue particularmente fuerte entre los pastunes étnicos en el este y el sur, mientras que los tayikos, los hazaras y los uzbecos se inclinaron mucho más por la autonomía local, al tiempo que advirtieron contra un federalismo que podría permitir a los señores de la guerra. Sin embargo, todos los grupos respaldaron el control local sobre los asuntos locales a nivel de aldeas y tribus, y no querían que el gobierno interfiriera con las costumbres tradicionales. Por lo tanto, el artículo 6 de la constitución era demasiado ambicioso, al obligar al estado a crear una sociedad próspera y progresista basada en la justicia social, la preservación de la dignidad humana, la protección de los derechos humanos [y] la realización de la democracia.
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A lo largo del proceso de redacción, los redactores debían tener en cuenta la presión proveniente de todos lados, desde los clérigos islámicos hasta los Estados Unidos, lo que resultó en una constitución que a veces contiene elementos contradictorios, como la consagración de los derechos humanos y elementos conservadores de la ley islámica. La constitución fue finalmente promulgada por una Loya Jirga Constitucional especial (gran asamblea) de 502 personas en 2004.
Sin embargo, la realidad de Afganistán era que los señores de la guerra, junto con actores locales menos marciales, eran necesarios para gobernar el país, que en realidad no podía administrarse de la manera centralizada prevista por la constitución de 2004. El hecho de que los afganos no puedan elegir a sus gobernadores locales llevó a situaciones en las que los gobernadores locales populares, incluso si eran excomandantes de milicias, fueron destituidos por Kabul, como en el caso de la destitución en 2018 del gobernador de Balkh, Atta Muhammad Noor, por parte del presidente Ashraf Ghani. Esto ha socavado aún más la legitimidad del gobierno de Kabul. Debido a que la constitución no incorporó los arreglos locales, el gobierno central debe imponer su control por la fuerza o dejar de hacerlo, dejando en su lugar a los actores locales e instituciones paralelas, lo que debilita el centro a los ojos de los afganos.
La centralización exigida por la constitución no solo se extiende a las relaciones central-provinciales, sino también a la naturaleza del propio gobierno central, donde existe un desequilibrio de poder entre la Asamblea Nacional (el parlamento de Afganistán) y el presidente. Afganistán optó por no restaurar la antigua monarquía en la persona de Mohammed Zahir Shah, un popular ex rey que fue derrocado en 1973. En cambio, los poderes ejecutivos recayeron en una poderosa presidencia. En un sistema presidencial, el presidente es elegido por separado e independientemente de la legislatura, lo que a menudo enfrenta a esas dos ramas del gobierno, como es el caso de los Estados Unidos. El presidente muchas veces tiene que gobernar por mandato ejecutivo porque está en desacuerdo con la legislatura, pero también es independiente de ella y legitimado por una victoria electoral en la que obtuvo la mayoría para convertirse en presidente.
Por otro lado, en un sistema parlamentario favorecido por muchos no pashtunes en Afganistán, los poderes ejecutivo y legislativo son interdependientes. Solo el poder legislativo es elegido directamente por el pueblo, y el legislativo produce el poder ejecutivo. Muchos politólogos argumentan que los sistemas parlamentarios son más adecuados para sociedades divididas como Afganistán porque brindan un marco de consenso en el que diferentes grupos económicos, étnicos y religiosos pueden encontrar representación y negociar sus diferencias, y porque es posible cambiar de gobierno entre elecciones. .
Los borradores iniciales de la Constitución afgana incluían el cargo de primer ministro, seleccionado por la Wolesi Jirga (Cámara del Pueblo, la cámara baja del parlamento), pero finalmente el cargo fue eliminado en el borrador final. Según un ministro del gobierno, él y muchos otros pensaron que, en última instancia, un sistema parlamentario más descentralizado sería mejor para un Afganistán estable e inclusivo, pero que adoptar tales opciones a corto plazo retrasaría o incluso impediría la construcción de las instituciones que se necesitan con urgencia.
Debido a los elementos de un sistema presidencial en el que el ganador se lo lleva todo, es imposible formar coaliciones multipartidistas, incluso cuando hubiera sido útil hacerlo. Por ejemplo, Ghani ganó las elecciones de 2014 por un margen estrecho y discutido, y no logró ganar el voto popular en la mayoría de las provincias del norte, donde los no pashtunes son mayoría. Esto produjo una crisis de legitimidad que solo se resolvió otorgando al subcampeón, Abdullah Abdullah, un cargo extraconstitucional creado especialmente para él, el de director ejecutivo, similar al rol de primer ministro en otros países. Esta era la única forma de mantener el ámbito del gobierno central con sede en Kabul sobre el norte de Afganistán sin una guerra civil.
Las últimas dos décadas de la historia afgana demuestran los principales defectos de la constitución de 2004, que debería ser reemplazada si Afganistán no cae en manos de los talibanes o enmendada con un sistema que descentralice el poder tanto a nivel provincial como en Kabul entre el ejecutivo y el legislativo. . Si bien la constitución afgana actual fue diseñada para establecer un gobierno centralizado porque sus redactores pensaron que dicho sistema fortalecería al país, ahora puede ocurrir que suceda lo contrario. La constitución de Afganistán de 2004 optó por una centralización excesiva tanto a nivel nacional como local para construir instituciones nacionales. Paradójicamente, esta estrategia resultó contraproducente porque este impulso alienó a muchos afganos, que de hecho ya tenían muchas instituciones locales a nivel de aldea y tribu. Además de imponer la voluntad de gobiernos distantes en las localidades, la centralización en Afganistán también creó instituciones que el gobierno de Kabul simplemente no podía administrar de manera efectiva, lo que lo socavó aún más a los ojos de su gente.
Los fracasos del estado afgano junto con la expansión del área controlada por los talibanes demuestran que el gobierno tiene un gran problema con la legitimidad, particularmente cuando sus propios soldados bien armados y bien entrenados no luchan por él. Por otro lado, los señores de la guerra con bases de operaciones locales históricamente han tenido más éxito en la lucha contra los talibanes. Este no es un argumento a favor del caudillismo, sino de la necesidad de que los gobiernos se conecten y obtengan legitimidad de las poblaciones e instituciones locales. El sistema político actual de Afganistán no se adapta a esa necesidad porque su geografía, historia y población heterogénea requieren un sistema menos centralizado en el que la población local tenga más voz en la forma en que se gobierna. Esa es la única forma en que tendrán un interés en el futuro de su propio gobierno.