La centralización está en el núcleo de los problemas de Afganistán

Después de 20 años de esfuerzos de construcción estatal por parte de la comunidad internacional, encabezada por Estados Unidos, Afganistán está experimentando otro colapso estatal. La población afgana se ve nuevamente abrumada por el caos y el miedo, afrontando un futuro incierto. Miles de afganos aterrorizados se han precipitado al aeropuerto internacional de Kabul para encontrar desesperadamente una salida de Afganistán. Los esfuerzos de construcción del Estado, que le costaron a la comunidad internacional miles de millones de dólares, no lograron el objetivo central de crear un Afganistán inclusivo, democrático, favorable al desarrollo y estable.

Es el mismo objetivo que Afganistán ha estado luchando por alcanzar desde su creación en 1747.

Los factores que causan el desorden actual en Afganistán, por nombrar algunos, incluirían instituciones políticas y económicas incompatibles, corrupción, conflicto étnico, intervenciones extranjeras y falta de voluntad política. La mayoría de estos están interrelacionados (con las intervenciones extranjeras como una variable de confusión) y sugieren que las instituciones son la clave para mitigar los desafíos del buen gobierno en Afganistán. Sin embargo, la comunidad internacional simplemente inundó de fondos un sistema centralizado en Afganistán que era débil, corrupto y no rendía cuentas a los ciudadanos afganos.

En 2001, Afganistán, después de un largo período de 30 años de ocupación soviética, guerra civil y gobierno talibán, tuvo la oportunidad de sentar las bases para un Afganistán inclusivo, democrático, favorable al desarrollo y estable. En cambio, los tecnócratas afganos educados en Occidente y la comunidad internacional favorecieron un modelo centralizado de gobierno.

Quizá una breve lección de historia hubiera provocado que los responsables de la toma de decisiones de 2001 adoptaran un enfoque diferente. La espectacular implosión del gobierno afgano en 2021 se debe a que su forma se basó en el mismo modelo que Afganistán adoptó por primera vez en 1880, con el apoyo financiero y militar del Imperio Británico, que interrumpió su forma confederal anterior. Este fue el mismo modelo que resultó en la subyugación de varios grupos étnicos en Afganistán. El mismo modelo que promovió un enfoque de gobierno dictatorial de arriba hacia abajo, que consistentemente fracasó en mejorar la participación local, la democracia y el desarrollo. El mismo modelo que favoreció la Unión Soviética (décadas de 1950 a 1989), ya que era el más cercano a su sistema comunista. El mismo modelo que implementaron los talibanes (1996-2001) durante su brutal gobierno en Afganistán. No sorprende que el modelo de gobierno centralizado haya fallado nuevamente.

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Con la toma de control de los talibanes, la pregunta principal es cómo será el nuevo estado afgano. Los talibanes deben saber que el Emirato Islámico, que en esencia se asemeja a un modelo centralizado de gobierno, no garantizaría una paz duradera en Afganistán, ni puede facilitar el gobierno inclusivo que los talibanes ahora afirman que es su objetivo. Dada la multiplicidad de grupos étnicos, lingüísticos y religiosos en Afganistán, el próximo gobierno debe facilitar la inclusión y participación de todos los grupos afganos. De lo contrario, los talibanes deberían esperar reacciones como las recientes protestas y movilizaciones tanto de la sociedad como de los grupos afganos.

¿Por qué persistió la centralización en Afganistán?

La historia de Afganistán está llena de numerosos esfuerzos hacia la paz y la estabilidad. Sin embargo, el resultado una y otra vez ha sido un fracaso tal que algunos académicos han descrito las experiencias de Afganistán como intentarlo de nuevo, fallar de nuevo y fallar mejor. Excepto por el período inicial entre 1747 y 1880, cuando Afganistán era una confederación de regiones, todos los regímenes afganos han optado por un modelo centralizado de gobierno en el que el rey o el presidente asumen una autoridad política, fiscal y administrativa excesiva sin rendir cuentas a las poblaciones locales. Hasta ahora, Afganistán ha experimentado una variedad de regímenes que incluyen una monarquía, una monarquía constitucional, sistemas presidenciales y semipresidenciales, estados comunistas e islámicos. Si bien los regímenes cambiaron de formato, la centralización excesiva siguió siendo una característica clave de estos regímenes (fallidos).

La historia de Afganistán muestra que el modelo centralizado de gobierno ha resultado consistentemente en corrupción, conflicto étnico y un gobierno que no rinde cuentas a todos sus ciudadanos. Si bien sirve a los intereses de las potencias extranjeras y de unas pocas élites afganas, la centralización ha socavado la voluntad de la población y la sociedad civil afganas.

Las potencias extranjeras que se entrometieron en la política afgana persiguieron sus propios objetivos. Por ejemplo, los británicos, al unificar las regiones afganas en una sola unidad, utilizaron Afganistán como zona de amortiguamiento contra la expansión rusa. La Unión Soviética ocupó Afganistán en competencia con los Estados Unidos durante la Guerra Fría e intentó sovietizar Afganistán. Finalmente, Estados Unidos invadió Afganistán con fines antiterroristas y para asegurar su influencia en la región. Para todas estas potencias extranjeras, la centralización que proporcionaría una unidad familiar de mando era la prioridad que solo era posible a través de un modelo centralizado de gobierno. La influencia de estas grandes potencias convirtió a Afganistán en un estado rentista que siguió dependiendo de la ayuda y el apoyo extranjeros. Los reyes y presidentes afganos (y su estrecho círculo) siguieron siendo los principales beneficiarios del proceso de construcción del Estado en Afganistán.

La centralización es el problema central de la construcción del Estado en Afganistán

Si bien la centralización puede beneficiar a los constructores del estado y a pequeños grupos de personas, tiene un impacto negativo en los buenos resultados de la gobernabilidad. El sistema de gobierno posterior a 2001 de Afganistán es bastante ilustrativo. Afganistán siguió el ejemplo de los regímenes anteriores y adoptó un modelo de gobierno altamente centralizado. Bajo este sistema, el presidente tenía más autoridad que un rey y la constitución, a través de algunas disposiciones ambiguas, permitía al presidente actuar unilateralmente y superar todos los mecanismos de control y equilibrio existentes. El efecto muy visible del sistema posterior a 2001 fue la corrupción política y administrativa.

La definición simple de corrupción sistémica es monopolio de poder más discrecionalidad menos rendición de cuentas. Esta definición ha coincidido repetidamente con el sistema de gobierno afgano. El sistema de gobierno centralizado monopolizó el poder (político, fiscal y administrativo) en una rama ejecutiva o simplemente en la persona del presidente. El ejecutivo también tenía total discreción, de modo que podía influir enormemente en el poder legislativo y judicial. El presidente podría nombrar ministros, gobernadores, jueces, jefes de policía y más, tanto a nivel central como local. Al mismo tiempo, el ejecutivo no tenía responsabilidad ante el poder legislativo y la población afgana. Si bien la constitución preveía controles y equilibrios, el poder ejecutivo podía manipularlos fácilmente a través de su influencia política a través de la distribución táctica de fondos públicos.

Otro defecto importante del sistema posterior a 2001 fue su incapacidad para acomodar a los numerosos y variados grupos étnicos de Afganistán. Aunque la Constitución de 2004 reconoció a los grupos étnicos afganos, el sistema de gobierno que introdujo no los acomodó. El propio sistema de gobierno presidencial, la autoridad del presidente para nombrar gobernadores y muchos otros funcionarios locales, la falta de celebración de elecciones para los consejos locales y, lo que es más importante, el sistema electoral incompatible para el parlamento (sistema de voto único e intransferible) impidieron en conjunto la inclusión y participación de diferentes grupos étnicos en la política y la gobernabilidad en Afganistán. Básicamente, el sistema introdujo un juego de suma cero para los muchos grupos étnicos y políticos involucrados en la política afgana. En la práctica, los candidatos presidenciales que pierden las elecciones no tienen alternativas para ejercer el poder. Asimismo, el sistema no brindó ninguna oportunidad para que los líderes locales participaran en los procesos de toma de decisiones sobre temas relacionados con ellos. Dada la multiplicidad de etnias, religiones e idiomas en Afganistán, el sistema presidencial centralizado exacerbó las divisiones étnicas. Las elecciones presidenciales especialmente, las dos últimas demostraron que un sistema presidencial centralizado no puede acomodar a los grupos étnicos de Afganistán.

El enfoque de gobierno de los talibanes: ¿Qué deberían aprender del pasado?

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En general, el sistema posterior a 2001 no logró crear un Afganistán inclusivo, democrático, favorable al desarrollo y estable. Si bien el gobierno afgano tuvo muchas oportunidades de llegar a un acuerdo político con los talibanes y otros grupos políticos, el recientemente derrocado presidente afgano, Ashraf Ghani, insistió obstinadamente en mantener el statu quo. Ghani sabía que sería el primer y principal perdedor de cualquier acuerdo político con los talibanes, ya que no tenía una popularidad interna significativa y, lo que es más importante, los talibanes habían pedido repetidamente su renuncia. Por eso Ghani decidió resistir hasta el momento en que tuvo que huir del país.

Con la toma del poder por parte de los talibanes, la pregunta obvia ahora es cómo será el próximo gobierno afgano. En términos de su enfoque de gobierno, la Constitución de los talibanes (1998) proponía un sistema islámico extremadamente centralizado, encabezado por un Amir-ul-Momineen o líder de los fieles (líder supremo), que tenía la máxima autoridad sobre los asuntos estatales. Esa constitución no especificaba el método de elección y el límite del mandato del líder supremo. Solo especificó que el líder supremo debe ser un hombre, musulmán y seguidor de la escuela de jurisprudencia Hanafi. El líder supremo tenía la autoridad para formar un consejo islámico y elegir personalmente a sus miembros con fines de implementación de legislación y políticas. El líder supremo también podía nombrar a los ministros y al jefe de ministros (un cuasi-primer ministro) que juntos componían el gobierno. Recientemente, los talibanes sugirieron que Afganistán podría ser dirigido por un consejo sobre el cual no proporcionaron más detalles.

Una centralización tan extrema sin duda resultaría en el mismo resultado que los regímenes anteriores. La historia de Afganistán de muchos regímenes fallidos y sus realidades sociales, políticas y culturales muestran que un régimen dictatorial excluyente, de arriba hacia abajo, no resolverá el problema de gobernabilidad de Afganistán. El problema de Afganistán no es técnico, sino político. Teniendo en cuenta las condiciones locales de Afganistán, los talibanes deberían, como dicen que lo harían, abrir la puerta para que otros grupos afganos participen en negociaciones sobre el futuro de Afganistán. Los arreglos policéntricos y de poder compartido se ajustan mejor a las realidades de Afganistán. Si bien la centralización genera conflicto, competencia, desunión e inestabilidad, los arreglos policéntricos y de poder compartido pueden facilitar la paz, la cooperación, la unidad y la estabilidad en Afganistán.

Estados Unidos iba a dejar Afganistán tarde o temprano. Ni EE. UU. ni la comunidad internacional pueden darse el lujo de apoyar a Afganistán para siempre, especialmente cuando el gobierno afgano es corrupto, ineficaz, ineficiente e irresponsable. Si bien los grupos afganos, incluidos el gobierno y los talibanes, perdieron muchas oportunidades de llegar a un acuerdo político, todavía tienen la oportunidad de hacerlo. Los afganos deberían sentarse juntos y decidir sobre el futuro de Afganistán. Los talibanes, por sí mismos, no pueden imponer otro régimen dictatorial de arriba hacia abajo en el país de manera no efectiva. Las élites afganas y la población no aceptarán pasivamente el gobierno talibán; deben ser incluidos en el proceso gubernamental en todos los niveles. Las recientes protestas en la capital, la movilización de un frente de resistencia en Panjshir y la recuperación de un par de distritos en la provincia de Baghlan indican que los afganos que no están de acuerdo con los talibanes se levantarán y resistirán.

La comunidad internacional aún tiene la responsabilidad de alentar de inmediato a los talibanes ya varios grupos afganos fuera de los talibanes a negociar constructivamente el futuro de Afganistán. Dada la dependencia de Afganistán de la ayuda exterior, la comunidad internacional tiene influencia para presionar a los talibanes y otros grupos afganos para que se concentren en un arreglo político. La historia ha demostrado repetidamente que los grupos afganos desplazados y que se quedaron sin voz propia no permanecerán en silencio por mucho tiempo. De hecho, ellos y los talibanes pronto entrarán en conflicto y posiblemente incluso en una guerra civil. Si los talibanes deciden ignorar esta lección de la historia, lo hacen bajo su propio riesgo y el del pueblo de Afganistán.

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