La agenda oculta de la legislatura china

Durante aproximadamente una década, la legislatura nacional de China, el Congreso Nacional del Pueblo (APN), realizó mejoras reales en su transparencia. En 2008, comenzó a solicitar comentarios públicos una vez sobre casi todos los proyectos de ley importantes. Desde 2013, ha estado solicitando comentarios varias veces para el mismo proyecto de ley. En 2015, codificó la apertura legislativa como un principio rector para la elaboración de leyes. Más recientemente, en el verano de 2019, el NPC estableció una oficina de portavoces para ofrecer una divulgación mayor y más regular de sus actividades legislativas, incluidos breves resúmenes de los aportes públicos sobre el proyecto de ley.

En los últimos dos años, sin embargo, la legislatura se ha mostrado cada vez más tentada a abrazar el secreto que brinda el Gran Salón del Pueblo. Ha estado reteniendo proyectos legislativos con mayor frecuencia cinco en 2020-2021 solo frente a cinco en total durante 2015-2019. También ha comenzado a ocultar del público ciertos proyectos de ley de su agenda legislativa hasta poco antes o, peor aún, hasta después de su aprobación. Esta práctica no solo se aparta de la norma de transparencia de las legislaturas, sino que también está en desacuerdo con la agenda de reforma legal de los partidos y los estados y la retórica oficial reciente sobre el sistema político de China. Sin embargo, el Comité Permanente de la APN (NPCSC, por sus siglas en inglés) ahora está listo para convertir esta práctica en ley, garantizando de hecho su uso continuo y destacando una vez más los deseos contrapuestos de los estados-partido por la previsibilidad y flexibilidad legal.

La divulgación temprana y completa de las agendas ha sido la norma

Antes de 2020, todos los elementos de la agenda de una sesión del NPCSC, salvo las presentaciones tardías, se hacían públicos a más tardar el primer día de la sesión. Así es como ha funcionado normalmente el proceso: el NPCSC generalmente se reúne cada dos meses, y sus sesiones son convocadas por el Consejo de Presidentes, un poderoso órgano de toma de decisiones encabezado por el presidente del NPCSC (actualmente Li Zhanshu). Excepto en las sesiones de emergencia, el consejo debe reunirse para convocar una sesión del NPCSC con al menos siete días de anticipación. La agencia oficial de noticias Xinhua siempre ha publicado lecturas de estas reuniones del consejo el mismo día. Cada lectura incluye una lista propuesta de proyectos de ley que se revisarán en la próxima sesión del NPCSC. La lectura es la ocasión más temprana para divulgar públicamente la agenda de una sesión del NPCSC.

Antes de 2018, la lectura normalmente revelaría la agenda completa de las próximas sesiones del NPCSC. Durante la 12.ª APN (2013-18), alrededor del 75 % de las agendas se divulgaron de esta manera en su totalidad y varios días antes de una sesión. Hasta ahora, casi la mitad de las 30 sesiones de varios días del 13º NPCSC también tuvieron sus agendas completas anunciadas de esta manera. (Esta caída en la tasa de divulgación completa en el momento más temprano posible , probablemente atribuible a un aumento en los proyectos de ley políticamente destacados durante los últimos años, no es especialmente preocupante, como se explica a continuación).

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De vez en cuando, los temas de la agenda se retuvieron hasta que se presentaron al NPCSC. La presentación de proyectos de ley generalmente se ha producido el primer día de una sesión del NPCSC, cuando todos los legisladores y otros asistentes se reúnen para escuchar las explicaciones de los proyectos de ley programados para su revisión. Después de tal reunión plenaria, Xinhua publicaría una lectura que describiera brevemente todos los proyectos de ley presentados. Antes de 2020, casi todas las agendas de las sesiones del NPCSC se divulgaron por completo en este punto, excepto cuando se presentó un proyecto de ley durante una sesión y, por lo tanto, no se pudo presentar el primer día, como la interpretación de noviembre de 2016 de las Leyes Básicas de Hong Kong. disposición .

Algunos proyectos de ley se omitieron de las lecturas de las reuniones del consejo aparentemente debido a su sensibilidad política. Los ejemplos incluyen el proyecto de ley de contraespionaje de agosto de 2014, el proyecto de ley de supervisión de junio de 2017, la decisión de diciembre de 2019 de abolir el sistema de detención de custodia y educación y la decisión de agosto de 2020 de extender el mandato del Sexto Consejo Legislativo de Hong Kong. Las autoridades pueden haber creído que la divulgación anticipada de estos proyectos de ley podría haber generado especulaciones no deseadas, ya que el público no tiene acceso a sus contenidos hasta que los medios estatales informan sobre ellos, generalmente después de que se convoca una sesión legislativa.

Sin embargo, consideraciones similares no explican la omisión de todos los proyectos de ley. Algunos no tenían relevancia política aparente y era poco probable que atrajeran la atención del público, como un proyecto de ley de agosto de 2018 que creó un sistema de rangos especiales para la recién fundada Fuerza de Bomberos y Rescate de China y una decisión de diciembre de 2019 que autorizó reformas técnicas de procedimientos civiles. Es posible que se hayan omitido simplemente para controlar la duración de las lecturas de las reuniones del consejo, que se transmiten palabra por palabra por el programa de noticias nocturno Xinwen Lianbo, que tiene un límite de 30 minutos, en ausencia de eventos políticos de suma importancia o emergencias internas como el COVID-19. Crisis a principios de 2020.

Los borradores que se omitieron temporalmente de las lecturas de las reuniones del consejo generalmente se publicaron para comentarios públicos de acuerdo con la práctica ordinaria de las legislaturas. Por lo tanto, esa breve demora no tuvo un impacto material en la capacidad del público para rastrear y participar en el proceso legislativo. Pero no se puede decir lo mismo de la nueva práctica de agenda oculta.

Aparición reciente de elementos ocultos de la agenda

El NPCSC comenzó a desviarse de la norma de divulgación a mediados de 2020. En lugar de revelar todos los puntos de la agenda de una sesión del NPCSC antes del primer día de sesiones, ocultó la existencia de ciertos proyectos de ley durante un período prolongado.

Los proyectos de ley que se sometieron a una sola revisión por parte de los legisladores se revelaron por primera vez al público solo después de haber sido adoptados. Ha habido dos proyectos de ley de este tipo: la decisión de noviembre de 2020 que impuso requisitos adicionales de lealtad política a los legisladores de Hong Kong y la decisión de octubre de 2021 que autorizó al Consejo de Estado a llevar a cabo programas piloto de impuestos a la propiedad.

Los proyectos de ley que se sometieron a múltiples revisiones se hicieron públicos por primera vez poco antes de su adopción. Hasta ahora, se han aprobado tres proyectos de ley de esta manera: la decisión de los NPC de mayo de 2020 que autoriza la promulgación de legislación de seguridad nacional para Hong Kong; su decisión de marzo de 2021 de iniciar una revisión del sistema electoral de Hong Kong; y la Ley contra las sanciones extranjeras, adoptada en junio de 2021. Las dos decisiones de la APN fueron consideradas por primera vez por el NPCSC poco antes de que se reuniera la APN, mientras que la ley de sanciones se revisó por primera vez dos meses antes de su promulgación. Todos fueron revelados por primera vez al comienzo de su segunda lectura solo unos días antes del paso.

La práctica de ocultar el último grupo de proyectos de ley, en particular, no cumple con las expectativas del público de al menos una ronda de consulta pública sobre cada proyecto de ley que se somete a múltiples revisiones. Incluso si la legislatura decide no publicar un borrador u ofrecer dicho canal oficial para los comentarios públicos, las partes interesadas aún pueden escribir directamente a la legislatura con sus puntos de vista. Nada de esto podría suceder si el público ni siquiera es consciente de la existencia de una factura.

Sin duda, los comentarios públicos sobre la legislación oculta probablemente habrían resultado, como máximo, en mejoras modestas. De hecho, esos cinco proyectos de ley se ocultaron probablemente porque las autoridades chinas (correctamente) anticiparon una reacción violenta generalizada. Se adelantaron a las llamadas para revisar o retirar estos proyectos de ley impulsándolos rápidamente y divulgándolos solo una vez que eran hechos consumados .

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Compare esos proyectos de ley con la legislación propuesta para aplicar la Ley de Sanciones Extranjeras a Hong Kong y Macao. Este último se reveló temprano, semanas antes de que el NPCSC lo considerara en agosto de 2021. Esto brindó a las partes interesadas, en particular a las empresas e instituciones bancarias de Hong Kong, la oportunidad de expresar sus preocupaciones sobre el movimiento contemplado. Como resultado, el NPCSC aplazó las votaciones sobre la legislación y no ha tomado más medidas al respecto.

Tensión con la agenda y la retórica de reformas oficiales

El NPCSC revisó recientemente un proyecto de enmienda a sus Reglas de Procedimiento que convertiría en ley la práctica de la agenda oculta. Una nueva disposición autoriza al Consejo de Presidentes a retener temporalmente del público algunos (pero no todos) los puntos de la agenda cuando sea necesario. Aunque está escrita como una excepción a la regla general de que las agendas de las sesiones deben hacerse públicas, esa disposición no restringe de manera significativa la autoridad de los consejos para ocultar proyectos de ley, ni prevé la supervisión por parte de la legislatura en pleno o del público. Su mal uso es, por lo tanto, una posibilidad clara.

La disposición de divulgación tardía está en tensión con las iniciativas de reforma legal de los líderes centrales. Un plan de reforma legal de cinco años publicado por el Partido Comunista a principios de 2021 promete promover de manera integral la apertura legislativa y expandir gradualmente el alcance de la divulgación. A lo largo de los años, los académicos chinos también han instado a la legislatura a adoptar una mayor transparencia, por ejemplo, permitiendo alguna forma de observación pública y transmisión de sus reuniones. El proyecto de enmienda no solo no exige una mayor transparencia, sino que faculta explícitamente a los legisladores para actuar en mayor secreto.

La práctica de ocultar elementos de la agenda también está reñida con la retórica oficial que rodea la democracia popular de todo el proceso, una palabra de moda reciente utilizada para caracterizar el sistema político de China. La característica clave de esta forma ostensiblemente china de democracia, según el secretario general Xi Jinping, es que el pueblo tiene derecho a participar ampliamente en los asuntos políticos del país, incluida la elaboración de leyes. En sus propias palabras, la democracia de los pueblos de todo el proceso requiere que los congresos de los pueblos implementen los derechos de los pueblos a saber, participar, expresarse y supervisar en todos los aspectos, todas las etapas y todo el proceso de su trabajo. Pero las recientes demoras inexplicables de los NPC en la divulgación de ciertos puntos de la agenda en efecto niegan a las personas esos derechos y reducen la legitimidad procesal de la legislación resultante.

El NPCSC probablemente aprobará la enmienda dentro del año. La práctica de la agenda oculta que codificaría ya ha infligido un gran daño a la transparencia, la previsibilidad y la legitimidad de las legislaturas al mantener al público en la oscuridad sobre legislación importante y aumentar irreversiblemente el espectro de futuras leyes sorpresa. Pero tal vez ese sea el precio que las autoridades están dispuestas a pagar por conveniencia política.

Deseo agradecer a Darius Longarino por sus útiles conversaciones y comentarios sobre un borrador anterior. Todos los errores y omisiones son míos.

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