Gregory Poling sobre la profunda historia de la participación de los Estados Unidos en el Mar del Sur de China

Durante la última década y media, el Mar de China Meridional se ha convertido en uno de los focos geopolíticos más peligrosos del mundo. Con China afirmando reclamos maximalistas sobre casi toda la vía fluvial y la mayoría de sus características, y respaldándolos con el despliegue de embarcaciones de la guardia costera y milicias marítimas, Estados Unidos ha intentado reunir una coalición de aliados y socios que están preocupados por las maniobras de Beijing. .

Sin embargo, la historia de EE. UU. con el Mar de China Meridional es anterior a las maniobras recientes de China. Como señala Gregory Poling en su nuevo libro, On Dangerous Ground: Americas Century in the South China Sea, el interés de Washington en la vía fluvial se remonta a principios del siglo pasado y está prefigurado por un compromiso con la libertad de los mares con sus raíces a principios del siglo XIX.

Poling, director del Programa del Sudeste Asiático y la Iniciativa de Transparencia Marítima de Asia en el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales, habló con The Diplomat sobre la larga historia de EE. UU. en el Mar de China Meridional, la evolución de su enfoque de la disputa marítima actual y cómo puede elaborar mejor una respuesta a los recientes juegos de poder de China.

Durante la última década y media, el Mar de China Meridional se ha convertido en un tema de creciente interés y preocupación en los círculos de formulación de políticas de EE. UU., debido a los reclamos expansivos de China sobre la vía fluvial y la mayor parte de las características dentro de ella. Pero su libro muestra que la atención de EE.UU. hacia el Mar de China Meridional no es nada nuevo. ¿Cuándo comenzaron los funcionarios de Washington a prestar atención seria al Mar de China Meridional? ¿Ve algún paralelo con la forma en que se está acercando a la región hoy?

Estados Unidos ha tenido intereses nacionales en juego en el Mar de China Meridional durante el tiempo que han existido las disputas. Hay dos hilos históricos que se entrelazan a lo largo de esa historia. El primero es el deseo de EE. UU. de mantener los compromisos de la alianza sin dejar de ser neutral en reclamos de soberanía altamente discutibles. El segundo es un compromiso profundamente arraigado con la libertad de los mares, que es uno de los intereses de política exterior más duraderos en la historia de los EE. UU. (ver, por ejemplo, Thomas Jefferson enviando dos flotas contra los estados de Berbería).

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La primera declaración de preocupación de EE. UU. con respecto al Mar de China Meridional provino del Secretario de Guerra William Howard Taft en 1907, a quien le preocupaba que un reclamo japonés sobre Pratas Reef frente a la costa de China pudiera amenazar a las fuerzas estadounidenses en Filipinas. En el período previo a la Segunda Guerra Mundial, EE. UU. se mantuvo neutral en los reclamos de soberanía sobre las islas Paracel y Spratly, pero se opuso cuando Japón se desvió más allá de los límites del derecho internacional aceptado. Por supuesto, hubo una excepción a esta neutralidad estadounidense: Scarborough Shoal, que Washington concluyó que era territorio estadounidense transferido de España a los Estados Unidos por el Tratado de Washington de 1900 que enmendó el Tratado de París de 1898 que puso fin a la Guerra Hispanoamericana.

Desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta 1975, todos los ocupantes de las Spratly Francia, la República de Vietnam, Filipinas y la República de China eran aliados de EE. UU., lo que significaba que la neutralidad tenía prioridad. Pero después de la caída de Saigón y la captura de las bases de RVN en las Spratly por parte de las fuerzas norvietnamitas, el gobierno filipino hizo que las bases continuas de EE. UU. dependieran de la credibilidad de los compromisos de defensa de EE. UU. en el Mar de China Meridional. Para 1979, Washington había estado de acuerdo (con algunas ambigüedades creativas).

El otro gran interés de EE. UU., la defensa de la libertad de los mares, no fue un tema importante en el Mar de China Meridional hasta la década de 1990. Fue entonces cuando los gobiernos de Taiwán y China comenzaron a jugar con un reclamo más amplio no solo de las islas, sino también de todas las aguas, los fondos marinos y el espacio aéreo dentro de la línea en forma de U o la línea de nueve puntos. Taipei finalmente lo pensó mejor, pero Beijing incorporó un reclamo de derechos históricos en todo el Mar de China Meridional en su Ley de 1998 sobre la Zona Económica Exclusiva. Y a partir de ese momento, Washington ha tenido dos puntos de conversación consistentes: nunca aceptará restricciones a la libertad de los mares legalmente garantizada en el Mar de China Meridional, ni aceptará ninguna resolución de las disputas territoriales mediante la violencia dirigida contra su aliado el Filipinas (o cualquiera de sus socios no aliados en el sudeste asiático). Esas posiciones no han cambiado; acaban de pasar de un segundo plano a la vanguardia de la política estadounidense en Asia como resultado de la creciente militarización y coerción de China durante la última década más o menos.

Usted señala la importante distinción entre las disputas territoriales sobre arrecifes e islas específicos en el Mar de China Meridional, que se han extendido a lo largo del siglo XX, y la disputa marítima más reciente sobre las aguas en su conjunto. ¿Cuándo comenzaron a tomar forma las disputas marítimas sobre el Mar de China Meridional y cómo ha cambiado el enfoque de EE. UU. hacia ellas en los últimos años?

El libro rastrea la evolución de las disputas territoriales y marítimas desde su inicio, junto con lo que EE. UU. dijo sobre ellas en cada paso. Las primeras anexiones chinas de Pratas y Paracels se produjeron en 1909 como reacción al interés japonés, pero luego China perdió interés rápidamente en medio de la agitación que siguió al colapso de Qing. Las disputas territoriales realmente comenzaron a tomar forma en las décadas de 1920 y 1930 a través de reclamos en competencia de Francia, la República de China y Japón. Eso quedó sin resolver por el Tratado de San Francisco de 1951. Durante las décadas siguientes hubo mucho interés, reclamos formales y, en última instancia, ocupaciones, lo que eventualmente condujo al statu quo territorial que tenemos hoy. Y a lo largo de todo, la posición de EE. UU. fue bastante consistente, aunque a menudo distraída.

Las disputas marítimas evolucionaron en paralelo a las disputas territoriales, pero realmente no fueron tan destacadas hasta la década de 1990. Las primeras semillas fueron plantadas por Bai Meichu, un cartógrafo chino, quien trazó una línea alrededor de todas las rocas, arrecifes e islas que vio en algunas antiguas cartas de navegación británicas que pensó que la República de China algún día debería reclamar. Bill Hayton ha hecho un trabajo excelente al contar esa historia con mayor detalle. La línea en forma de U de Bais finalmente fue codificada por la República de China en 1947 como un reclamo de las islas dentro de ella. Y así se mantuvo hasta la década de 1990. Mientras tanto, hubo un esfuerzo de décadas para codificar el derecho marítimo en reacción a los crecientes cambios tecnológicos que abren los océanos a la actividad humana, así como a la descolonización de nuevos países desinteresados ​​en adoptar las nociones europeas del derecho consuetudinario. Ese proceso, que se detalla en dos capítulos del libro que proporcionan un respiro de la narrativa del Mar Meridional de China, finalmente condujo a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (UNCLOS). Y la decisión de China a fines de la década de 1990 de que ya no quería seguir esas reglas que ayudó a escribir condujo a las disputas marítimas de hoy.

Su libro argumenta que la evolución de la política marítima de EE. UU. y sus contribuciones a la creación del derecho marítimo internacional (es decir, UNCLOS) son importantes para comprender la evolución de su enfoque hacia el Mar de China Meridional. ¿Qué consideraciones principales dieron forma a esta evolución, y cómo ha dado forma esto al enfoque estadounidense actual de las reivindicaciones maximalistas chinas sobre el Mar de China Meridional?

En muchos sentidos, los primeros Estados Unidos estaban aún más comprometidos con la doctrina europea del mare liberum , o mares libres, que la mayoría de los estados europeos. Estados Unidos fue en realidad el primer país en formalizar el antiguo mar territorial de 3 millas náuticas en la legislación nacional. Esto se debe a que la República dependía en gran medida del comercio marítimo y tenía medios limitados para defender sus intereses en el mar. Entonces como ahora, el derecho internacional era visto como un ecualizador y el mejor refugio de los estados más débiles.

Cuando otros estados, particularmente en América Latina y la Unión Soviética, comenzaron a cuestionar el consenso europeo sobre derecho marítimo a principios del siglo XX, Estados Unidos primero trató de mantener la línea. Pero durante la presidencia de Franklin Delano Roosevelt, ese compromiso con los mares libres entró en conflicto con el deseo del presidente de asegurar el acceso de EE. UU. al petróleo y al gas de los fondos marinos a los que todos sabían que la tecnología pronto haría posible el acceso. Esto condujo a las Proclamaciones de Truman (con las que Truman se atasca a pesar de que todas eran ideas de FDR), la más importante de las cuales reclamaba la plataforma continental. Y en un caso de consecuencias no deseadas, esas proclamaciones desencadenaron una reacción en cadena de nuevos reclamos marítimos en todo el mundo que fueron mucho más allá de lo que los Estados Unidos y otras potencias marítimas se sentían cómodos.

Tomó décadas alcanzar un nuevo consenso, pero cuando finalmente surgió, la UNCLOS de 1982 fue la pieza de derecho internacional más ambiciosa y más ampliamente aceptada desde la Carta de la ONU. Todos los reclamantes en el Mar de China Meridional, excepto Brunei y Taiwán, participaron en su elaboración, incluida China. Por supuesto, Estados Unidos no ratificó la UNCLOS y se retiró en el último momento debido a la oposición ideológica al nuevo régimen de minería de los fondos marinos incluido en el tratado. Pero en las décadas posteriores, Estados Unidos ha tratado consistentemente a UNCLOS como una incorporación del derecho consuetudinario y los tribunales internacionales generalmente han acordado que ese es el caso. Ahora, Estados Unidos defiende la libertad de los mares codificada por UNCLOS con tanta tenacidad como lo hizo con el antiguo régimen del mar territorial de 3 millas y el mare liberum .

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Usted comenta en su capítulo final que los políticos de EE. UU. con mayor frecuencia se acercaron al Mar de China Meridional de manera táctica más que estratégica. ¿Ve señales de que está surgiendo una estrategia cohesiva y, de no ser así, cuáles han sido las principales deficiencias del enfoque de Washington durante los últimos 15 a 20 años? ¿Cómo crees que sería esa estrategia?

En un episodio tras otro detallado en el libro a fines de la década de 1930, 1956, 1974, 1988, 1995, 2012, el gobierno de EE. UU. se vio sorprendido por las crisis en el Mar de China Meridional. Eso se debe a que las disputas nunca estuvieron en la parte superior de la lista de prioridades de la política estadounidense en Asia. Por lo tanto, los líderes tendrían que luchar para descubrir cuál había sido la política estadounidense anterior y luego tratar de implementarla sobre la marcha. Eso finalmente comenzó a cambiar en los últimos dos años de la administración Obama cuando la campaña de construcción de islas de China y las amenazas contra los Estados Unidos y sus aliados y socios finalmente llevaron al Mar de China Meridional a la parte superior de la lista de prioridades. Pero luego, Rodrigo Duterte fue elegido presidente de Filipinas y desperdició la histórica victoria arbitral de ese país contra China. Y luego, Donald Trump fue elegido presidente de los Estados Unidos y Washington luchó por lograr una política coherente. Ahora, con la nueva administración en ambas capitales y un consenso emergente en Europa, el Quad y en otros lugares sobre el revisionismo chino, soy cautelosamente optimista de que es posible una estrategia cohesiva. Pero el tiempo se acaba rápidamente y China está en una posición mucho más fuerte que en 2016.

Una estrategia viable para que EE. UU. defienda tanto la credibilidad de su alianza de intereses de larga data como la libertad de los mares tendría que funcionar en dos vías. La primera preocupación, más inmediata, debe ser la modernización de la alianza entre EE. UU. y Filipinas y el restablecimiento de la disuasión, probablemente mediante la rotación de los disparos terrestres de EE. UU. a través de las bases filipinas en virtud del Acuerdo de Cooperación de Defensa Mejorada de 2014 para mantener en riesgo a los buques chinos y ayudar a los Filipinas hace lo mismo. Esa es una estrategia asimétrica que reconocería la verdad. China ahora domina los espectros naval, aéreo, de misiles y electromagnético en el Mar de China Meridional. Si tiene éxito, esa disuasión le daría tiempo a Filipinas, con el apoyo de EE. UU. y estados afines, para usar el laudo arbitral de 2016 para reunir apoyo internacional, imponer costos económicos y de reputación a Beijing por el incumplimiento y eventualmente incentivar a China. tomar una rampa de salida: aceptar un compromiso con los otros demandantes con el que todos puedan vivir.

Una cosa que el gobierno chino y sus partidarios nunca se cansan de señalar es la hipocresía de EE. UU. al pedir a China que se adhiera a un tratado marítimo internacional (UNCLOS) que EE. UU. no ha ratificado. Obviamente, esto refleja críticas más amplias, realizadas tanto por académicos realistas como por críticos de la izquierda, de que el orden basado en reglas es un mero eufemismo para la primacía estadounidense. ¿Cuál es el estado actual de la política interna sobre esta cuestión? ¿Ve alguna probabilidad de que EE. UU. pueda ratificar UNCLOS, como parte de una estrategia más amplia?

Las matemáticas del Senado son brutales para quienes esperan la ratificación de Estados Unidos. La antigua oposición a la UNCLOS bajo Reagan y Bush I estaba relacionada con el régimen de minería de los fondos marinos, pero todo eso quedó efectivamente superado durante la renegociación que condujo al Acuerdo de Implementación que Estados Unidos firmó en 1994. Ahora, realmente no hay una objeción coherente. sobre sustancia. Básicamente se reduce a considerar las palabras anatema de las Naciones Unidas y silbatos para perros sobre la soberanía.

El tratado se consideró por última vez durante la administración Obama, que en 2009 lo incluyó en la lista de prioridades del tratado para el 111º Congreso. En el transcurso de ese Congreso de 2009 a 2011, los demócratas controlaron entre 57 y 60 escaños. Pero tenían otras prioridades. Cuando el Comité de Relaciones Exteriores de John Kerry asumió el tratado en 2012, la mayoría demócrata se había reducido a 53 escaños. Kerry organizó una serie de audiencias con altos mandos militares, industriales, laborales, ONG ambientales y más, y el apoyo a la ratificación fue casi universal. Pero después de un intenso esfuerzo de cabildeo durante un año electoral, los opositores ideológicos lograron reunir a 34 senadores republicanos para que firmaran una carta en la que prometían no apoyar lo suficiente como para bloquear la ratificación. Los demócratas ahora tienen solo 50 escaños, y de los 14 republicanos que apoyaron o estaban indecisos en 2012, solo 3 permanecen en el Senado: Collins, Murkowski y Graham. El resto ha sido reemplazado por sucesores más conservadores. Si mantuviera a todos los demócratas y esos tres republicanos, todavía necesitaría 14 votos más de sí. Y no existen.

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