La semana pasada, la Corte Permanente de Arbitraje de La Haya falló abrumadoramente a favor de Filipinas en su caso contra las reclamaciones del Mar Meridional de China (SCS) de China. El fallo de casi 500 páginas socava las afirmaciones de Beijing de controlar todas las características de la tierra y el agua dentro de la línea de nueve guiones de China y concluye que las características de la tierra en disputa son rocas que generan mares territoriales pequeños (12 millas náuticas) o elevaciones de marea baja que no transmiten derechos exclusivos para explotar los recursos. Aunque el fallo y gran parte del análisis que lo rodea necesariamente ha puesto un énfasis considerable en las disputas de soberanía en el SCS, se ha prestado menos atención a los incentivos subyacentes que impulsan las posiciones y comportamientos de los demandantes.
Dado su poder y asertividad reciente en el Mar Meridional de China, los intereses de China merecen una atención especial. Aparte de ampliar el perímetro de seguridad de China, los intereses regionales de China se pueden agrupar aproximadamente en tres Ps: política, petróleo y proteínas (pescado). El último de estos intereses, la competencia por la disminución de las pesquerías de SCS, puede tener más consecuencias en la conducción de la competencia, pero no ha recibido suficiente atención analítica.
Aunque el SCS cubre solo el 2,5 por ciento de la superficie de la Tierra, alberga algunos de los sistemas de arrecifes más ricos del mundo y más de 3000 especies de peces autóctonos y migratorios, que comprenden alrededor del 12 por ciento de la captura mundial total de peces. Desafortunadamente, las pesquerías de la región están en serio peligro. A partir de 2008, prácticamente todas las poblaciones pesqueras de SCS están colapsadas (aproximadamente el 25 por ciento), sobreexplotadas (aproximadamente el 25 por ciento) o completamente explotadas (aproximadamente el 50 por ciento). La situación solo empeora.
El aspecto más importante de las disputas de la isla Spratly no es el petróleo o la soberanía, sino si el pescado SCS continúa apareciendo o no en los menús de Asia. Cuatro tendencias en particular son importantes: sostenibilidad, importancia económica, aumento de la demanda y disminución del acceso.
La Primera Tendencia: Sostenibilidad
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Tres indicadores revelan el alcance de la degradación de la pesca SCS. En primer lugar, las capturas se han mantenido en un nivel insostenible de 10 a 12 millones de toneladas por año durante décadas, un número que podría duplicarse cuando se incorpore la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR). Las capturas constantes enmascaran un problema grave: las capturas consisten cada vez más en especies más pequeñas cuyas poblaciones se han disparado a medida que los depredadores naturales han sido sobreexplotados, un fenómeno comúnmente conocido como pesca en la red alimentaria.
En segundo lugar, la captura por unidad de esfuerzo (CPUE) de los pescadores ha disminuido drásticamente en las últimas décadas, ya que los pescadores se ven obligados a dedicar más tiempo y combustible para traer la misma cantidad de pescado de pesquerías cada vez más reducidas. Las prácticas destructivas, incluido el uso de arrastreros de fondo que dañan los corales, las redes de muro-ami o incluso la dinamita y el cianuro, a menudo se emplean para obtener más de las pesquerías cada vez más reducidas.
Tercero, los hábitats críticos están desapareciendo. Un metanálisis de estudios marítimos realizado en 2012 encontró que solo en los últimos 10 a 15 años, las tasas de cobertura de coral SCS en regiones en disputa han disminuido de más del 60 por ciento a solo el 20 por ciento. Los arrecifes a lo largo de la costa de China están en peor estado y han disminuido más del 80 por ciento en las últimas décadas.
La segunda tendencia: importancia económica
La industria pesquera sigue siendo fundamental para la economía de China. Los ingresos de la pesca representan alrededor del 3 por ciento del PIB de China y generan hasta $ 279 mil millones (1,732 billones de RMB) al año. Quizás lo más importante es que China emplea entre 7 y 9 millones de pescadores (más de 14 millones en toda la industria) que operan más de 450 000 embarcaciones pesqueras (casi 200 000 son embarcaciones oceánicas) que comprenden la flota más grande de la Tierra. Muchos de estos trabajadores tienen pocas opciones de empleo alternativo.
La tercera tendencia: demanda creciente
El pescado es cada vez más importante en la dieta china. El consumo de pescado de China creció anualmente un 6 por ciento entre 1990 y 2010, y China consume el 34 por ciento del suministro mundial de alimentos para peces, casi el triple que Europa y Asia Central combinadas, y más de cinco veces la cantidad de América del Norte. Además, el Banco Mundial estima que el consumo de pescado de China aumentará un 30 por ciento a más de 41 kilogramos per cápita para 2030, más del doble del promedio mundial proyectado. Aunque la acuicultura representa la mayor parte de la producción pesquera de China (73,6 por ciento), la creciente demanda amenaza con superar la oferta, lo que requiere una expansión continua de las operaciones de pesca marítima, la gran mayoría de las cuales (78 por ciento) ocurren en aguas reclamadas por China, incluido el Mar de China Meridional.
La Cuarta Tendencia: Disminución del Acceso
China percibe que su acceso a las pesquerías en disputa está disminuyendo. Generalmente se citan tres categorías de quejas. En primer lugar, los extranjeros suelen ignorar las prohibiciones de pesca y los esfuerzos de sostenibilidad de China, lo que genera quejas de que las restricciones chinas permiten a los extranjeros el libre acceso al pescado sin la competencia china. En un ejemplo de 2011, los pescadores vietnamitas supuestamente capturaron 110.000 toneladas de atún SCS en comparación con las 300 toneladas de China; un punto de datos que aparentemente confirmó los temores de que las regulaciones socavan las ganancias potenciales de China.
En segundo lugar, los analistas se quejan de que los pescadores extranjeros están matando a las gallinas para recolectar sus huevos () mediante la sobrepesca o el uso de prácticas destructivas. Algo de esto es comprensible, mientras que China ha logrado avances en la regulación nacional, los millones de pescadores en botes pequeños empleados por las economías en desarrollo de las regiones plantean un serio desafío para la gobernanza y la sostenibilidad.
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En tercer lugar, los pescadores chinos se quejan ampliamente del acoso extranjero. Fuentes chinas informan que entre 1989 y 2011 hubo más de 360 casos de ataques, robos, detenciones o tiroteos, con 25 pescadores chinos muertos o desaparecidos. Según los informes, el temor a la interferencia ha disuadido a los pescadores chinos de aventurarse en algunas pesquerías en disputa, aunque históricamente China emite alrededor de 500 permisos de pesca en la isla Spratly, muchos menos pescadores viajan a la región (antes de 2013) debido a preocupaciones sobre la interferencia.
Acciones y reacciones en el Mar del Sur
Las pesquerías en peligro plantean un serio dilema ya que los demandantes buscan promover una gobernanza sostenible que mantendría las poblaciones de peces a largo plazo sin incurrir en pérdidas económicas o ceder terreno en disputas de soberanía. Los esfuerzos de diferentes actores chinos para reclamar narrativas políticas dentro de objetivos políticos en conflicto (sostenibilidad versus acceso exclusivo, en este caso) producen resultados políticos que a menudo son erráticos, contradictorios o incluso contraproducentes.
A nivel regional, las políticas descentralizadas y, a menudo, contradictorias impulsadas por grupos de interés nacionales pueden socavar las posibles soluciones internacionales a problemas compartidos. La falta de una gobernanza internacional eficaz está en el centro de los problemas de sostenibilidad de SCS. El SCS carece de las Organizaciones Regionales de Ordenación Pesquera (OROP) multilaterales que gestionan con éxito las pesquerías en otros lugares. Y a diferencia del Mar de China Oriental y el Mar Amarillo, no hay acuerdos de pesca bilaterales o multilaterales en el SCS. Además, debido a que las zonas económicas exclusivas de las regiones siguen siendo muy disputadas, la UNCLOS no proporciona una gobernanza adecuada. China ya ha desestimado el fallo de la Corte Permanente de Arbitraje sobre las disputas de SCS ZEE como inválido, y sin la cooperación de Beijing, los desacuerdos sobre las fronteras regionales probablemente persistirán en el futuro.
Uno de los dos cursos de acción parece necesario: los demandantes deben aceptar una acción multilateral vinculante para gobernar las áreas en disputa o un país debe proporcionar una supervisión indiscutible sobre las poblaciones de peces.
Pocos estados regionales poseen el poder necesario para intentar este último curso de acción. China es la excepción. Los numerosos esfuerzos de China en la gobernanza regional incluyen prohibiciones de pesca SCS estacionales en curso (1999); la mejora administrativa de la ciudad de Sansha de un condado a una ciudad a nivel de prefectura (2012); la revisión completa de las burocracias marítimas de China en una nueva Administración Oceánica Estatal de China (2013); la ley de las provincias de Hainan que exige a los pescadores extranjeros obtener la aprobación del Consejo de Estado antes de ingresar a las aguas SCS reclamadas por China (2013); y, más recientemente, los proyectos masivos de construcción de islas de China en las Islas Spratly (2013-2015).
Los esfuerzos de sostenibilidad de China se ven socavados por los incentivos primordiales para retener el acceso total, si no necesariamente exclusivo, a las pesquerías en disputa para proporcionar empleo y seguridad alimentaria. Desde 2007, China ha pagado miles de millones en subsidios al combustible para compensar la falta de rentabilidad de la industria (como se refleja en la disminución de los valores de CPUE). Aunque los subsidios mantienen a flote a la industria y emplean a unos 14 millones de trabajadores de la industria, tienen la desafortunada externalidad de socavar los esfuerzos de sostenibilidad al sesgar las fuerzas del mercado para permitir que los pescadores sigan exprimiendo las pesquerías sobreexplotadas.
Además, las narrativas de soberanía interna de China complican aún más los esfuerzos. Décadas de compromiso con la línea de nueve guiones como una demarcación de soberanía ha producido una gran inercia política que los grupos chinos pueden aprovechar para su propio interés. Los partidarios de la Corporación Nacional de Petróleo Marino de China (CNOOC, por sus siglas en inglés), por ejemplo, argumentan que la exploración de petróleo subsidiada por el gobierno en regiones de SCS en disputa debe usarse para demostrar soberanía, un argumento que a menudo se recicla a lo largo del espectro de posibles actores de SCS.
Separar la soberanía de la sostenibilidad
La pesca es igualmente importante para otros reclamantes SCS. Filipinas emplea a alrededor de 1,5 millones de pescadores tradicionales y la industria representa el 2,7 por ciento del PIB nacional, con tres cuartas partes de la producción pesquera total del SCS. El pescado comprende alrededor del 35,3 por ciento de todas las proteínas animales consumidas en Vietnam y en Filipinas e Indonesia, esa cifra es aún mayor, 42,6 por ciento y 57,3 por ciento, respectivamente. Como dijo un senador filipino, mantener el acceso a la pesca frente a los avances chinos no es solo una cuestión de economía, sino de hambre.
Dada la importancia del pescado para la región, es poco probable que las acciones chinas unilaterales produzcan un statu quo estable y sostenible, especialmente dadas las reacciones cada vez más negativas a las políticas asertivas de SCS de China por parte de los estados reclamantes y las principales potencias regionales. Se necesita gobernanza multilateral. Mientras que las OROP suelen proporcionar dicha gobernanza, una nueva Organización de Ordenación Pesquera SCS (SCSFMO) puede ser problemática por varias razones. Por un lado, las OROP se basan en las disposiciones de UNCLOS, que se han convertido en un campo de batalla sustituto para cuestiones de soberanía. El rechazo de China al fallo de arbitraje de los tribunales de la UNCLOS hace que una solución basada en la UNCLOS sea más difícil de aceptar para Beijing. Además, las OROP que gestionan poblaciones de peces en lugar de especies migratorias solo operan en aguas fuera de las ZEE de países de 200 millas náuticas. Si el fallo de La Haya fuera universalmente aceptado, organizar un SCSFMO sería bastante sencillo; los países administrarían individualmente sus propias ZEE y administrarían conjuntamente los mares internacionales restantes. Sin embargo, debido a que alrededor del 65 por ciento del Gran Ecosistema Marino (LME, por sus siglas en inglés) de SCS está en disputa, un SCSFMO efectivo necesitaría trascender las fronteras marítimas en disputa para proporcionar una gobernanza efectiva.
Un camino a seguir
Si la disminución de las pesquerías es un motor importante de la competencia regional, puede haber un lado positivo que dé motivos para el optimismo. Los peces son objetos de negociación mucho más tangibles que los reclamos de soberanía o propiedad histórica. Los estados demandantes, y China en particular, deben trabajar para resolver las tensiones entre buscar la sostenibilidad marítima y retener el acceso ilimitado. Las soluciones regionales duraderas deben comenzar con enfoques nacionales que funcionen para satisfacer de manera sostenible la demanda de alimentos para peces de China y brindar alternativas de empleo a millones de pescadores chinos sobresubsidiados. Permitir que los grupos nacionales aprovechen las narrativas de soberanía para promover sus intereses individuales impide soluciones regionales constructivas y va en contra de los intereses nacionales más amplios de China.
La soberanía y la sostenibilidad deben separarse en el Mar de China Meridional. Los demandantes podrían explorar opciones multilaterales bajo la Sección 197 de UNCLOS, que exige que las regiones cooperen según sea necesario para formular y elaborar reglas, estándares y prácticas y procedimientos recomendados internacionales para la protección y preservación del medio ambiente marino, teniendo en cuenta las características regionales características. Tal cooperación regional es urgente y necesaria, incluso cuando las características regionales características incluyen disputas de soberanía intratables. La propuesta de Deng Xiaoping de 1979 de archivar las disputas de soberanía y buscar el desarrollo conjunto de los recursos podría proporcionar una base política para que Beijing siga este enfoque, especialmente si se enmarca como la condición necesaria para el acceso continuo de China a la pesca sostenible en el SCS que puede ayudar a satisfacer la demanda futura.
En última instancia, el actual enfoque de gestión de recursos de la región es ineficaz en el mejor de los casos y desastroso en el peor. El último escenario parece más probable. Sin embargo, si los demandantes pueden dejar de lado disputas fronterizas intratables para negociar una gestión pesquera inclusiva, el pescado SCS permanecerá en los menús de las generaciones venideras. Igual de importante, la intensidad de las disputas de soberanía puede disminuir si los demandantes pueden desarmar parte de la tensión subyacente derivada de la mala gestión de la pesca. Una parte importante del plato de comida de Asia, sin mencionar la armonía regional, está en juego.
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El Capitán Adam Greer es un oficial de la Fuerza Aérea de los Estados Unidos y un Foro del Pacífico, CSIS WSD-Handa Fellow; parte de esta investigación se llevó a cabo en el Centro de la Universidad de Defensa Nacional para el Estudio de Asuntos Militares Chinos. Las opiniones expresadas son propias y no reflejan la política o posición oficial de la Fuerza Aérea de los Estados Unidos, la Universidad de Defensa Nacional, el Departamento de Defensa o el gobierno de los Estados Unidos.