El “autoritarismo fragmentado” de China durante la pandemia Covid-19

A principios de junio, cuando las autoridades locales de Shanghái levantaron el confinamiento de tres meses, el gobierno central pronto anunció su propio enfoque hacia el objetivo cero de COVID-19: realizar pruebas PCR masivas en todo el país, junto con algún estímulo económico. En la práctica, esta política solicita a todos los residentes que se realicen pruebas de PCR con regularidad y frecuencia a cambio de medidas relativamente moderadas para hacer frente a un brote local.

Sin embargo, los escépticos señalan que con base en el sistema político de autoritarismo fragmentado de China, un proyecto de salud tan gigantesco sería insostenible. Los gobiernos locales, que se enfrentan a presiones económicas, suelen hacer frente a tareas superiores mediante sus propias contramedidas. ¿Tendrá consecuencias a largo plazo el conflicto latente entre las autoridades centrales y locales en torno a la pandemia de COVID-19?

El dilema ejecutivo de las autoridades locales de China

El prototipo de política con respecto a las pruebas masivas de COVID-19 fue construido por la Comisión Nacional de Salud (NHC), las principales autoridades sanitarias de China, el 13 de mayo, con un plan para establecer cabinas de prueba de COVID-19 dentro de una caminata de 15 minutos en todas las principales ciudades Las pruebas deben estar ampliamente disponibles, porque los residentes deben presentar una prueba PRC negativa, realizada en las últimas 24 a 72 horas, para usar las instalaciones o servicios públicos. Según un informe publicado por una firma financiera con sede en Suzhou, Soochow Securities, a fines de mayo, esta nueva política comenzó a implementarse en cinco de las 31 provincias de China y en un total de 57 ciudades.

El tema más polémico se centra en el costo de mantener las pruebas generalizadas. La Administración Nacional de Seguridad de la Salud declaró el 26 de mayo que los gobiernos locales correrán con todos los gastos de realización de las pruebas masivas. Esta decisión provocó preocupaciones entre los funcionarios locales y los cuadros del partido.

¿Disfrutas de este artículo? Haga clic aquí para suscribirse y obtener acceso completo. Solo $5 al mes.

China ya es famosa por imponer a los gobiernos locales las cargas financieras de las políticas de bienestar mientras dirige los ingresos fiscales al centro. En 1994, el gobierno chino inició la reforma del reparto de impuestos del gobierno central y local, con el propósito original de aliviar el déficit presupuestario. Ese objetivo se ha logrado, pero no se ha abordado la pesada carga financiera de los gobiernos locales. Este resultado, junto con Nomenklatura, la institución de estilo soviético utilizada por el Partido Comunista Chino (PCCh) para evaluar y designar cuadros para puestos burocráticos clave, ha empeorado el estrés de los funcionarios locales para completar las tareas de los superiores, lo que determinará las oportunidades de promoción. .

Dado el dilema de una capacidad local débil y un gobierno central fuerte, las autoridades locales deben buscar un enfoque realista para evitar que se agraven las complejas contradicciones entre la gente y los departamentos gubernamentales. Langzhong, una ciudad a nivel de condado en la provincia nororiental de Sichuan, anunció directamente que los residentes pagarían por sí mismos las pruebas de PCR a razón de 3,5 renminibi por semana, debido al costo inasequible para el gobierno local. En particular, las pruebas PCR pronto se volvieron voluntarias. La historia de Langzhong no es un caso único sino un fenómeno común en otras áreas urbanas. Zhao Dahai, director ejecutivo del Centro Conjunto de Políticas de Salud de la Universidad Jiao Tong de Shanghai y Yale, comentó que bajo la sombra de una recesión económica, las pruebas periódicas empeoraron las finanzas locales. Con el aumento de los gastos y la caída de los ingresos, el gobierno local enfrentaba una creciente presión fiscal de ambos lados.

En las siguientes semanas después de implementar la nueva política de pruebas, el NHC respondió a la posible controversia al reconocer que si una ciudad necesita establecer un sistema normalizado de pruebas de COVID-19 depende de la situación local. En opinión de los tomadores de decisiones, las ciudades portuarias, las capitales de provincia y las áreas metropolitanas con una población de más de 10 millones tienen un mayor riesgo de brotes. Por otro lado, las pruebas PCR frecuentes no serán un sistema normalizado en las áreas sin brote local ni riesgo de importación, dijeron funcionarios de salud de Beijing. En otras palabras, las diferentes autoridades locales no están obligadas a llevar a cabo una política de prevención unificada de COVID-19.

El autoritarismo fragmentado y la política cero-COVID de China

Las dificultades tanto en las relaciones central-locales como en la ejecución de políticas que enfrentaron los gobiernos locales durante la pandemia destacaron una característica importante de la política china: el autoritarismo fragmentado. Los académicos comenzaron a conceptualizar esto en la década de 1980, cuando el PCCh decidió descentralizar y llevar a cabo una reforma administrativa ambiciosa. Kenneth Lieberthal y Michel Oksenberg acuñaron el término en 1992, cuando observaron que el sistema de partido-Estado tradicionalmente jerárquico de China está fragmentado y desarticulado. Institucionalmente, el sistema de clasificación burocrático se combina con la división funcional de la autoridad entre varias burocracias, dejando espacio entre el liderazgo central y los departamentos subordinados para lagunas y negociaciones en la implementación de una determinada política.

En el léxico de la política china, otro término es sistemas tiao/kuai , que se refiere a dos estructuras gubernamentales paralelas: la vertical bajo el departamento funcional y la horizontal en las divisiones administrativas. Esto ofrece un marco más descriptivo de cómo, exactamente, está fragmentado el autoritarismo de China.

El impulso de descentralización de los principales líderes ha revitalizado parcialmente la autonomía de las autoridades locales. Al mismo tiempo, el debate sobre la centralización, la descentralización y la competencia entre agencias basada en intereses superpuestos condujo a una ejecución de políticas ineficiente. Por lo tanto, el Estado-partido de China no es una institución vertical completa, como mucha gente cree, porque la implementación de políticas en este sistema fragmentado es muy complicada e inconsistente.

Históricamente, no hay ejemplo más típico que el proceso de construcción de la Presa de las Tres Gargantas. Desde mediados de la década de 1950, cuando el partido puso en la agenda este gigantesco proyecto hidroeléctrico, cómo coordinar y movilizar a los departamentos que abarcan diferentes funciones y regiones se convirtió en el tema prioritario. Ante los impactos de las campañas políticas, los temores de guerra y la feroz competencia dentro del partido, esta iniciativa de infraestructura tuvo que posponerse varias veces y finalmente se completó solo en 2020.

Durante la pandemia de COVID-19, la capacidad de respuesta de las autoridades ante la crisis de salud pública volvió a mostrar algunos rasgos de autoritarismo fragmentado. Las duras medidas a nivel nacional, como la política cero-COVID y los confinamientos en las principales ciudades, manifiestan que el gobierno central prevalece sobre las autoridades locales en el juego entre centralización y descentralización. El presidente Xi Jinping está ansioso por promover su autoridad personal y estabilizar el régimen. Especialmente cuando se enfrenta a los desafíos a su controvertida política interna después de cancelar el límite del mandato de la presidencia, el brote de coronavirus le brindó a Xi la oportunidad de lograr su objetivo político al aumentar su influencia sobre las localidades. Esto explica por qué, bajo la guía y el despliegue personal de Xi, los gobiernos locales de Wuhan, Shanghái, la provincia de Jilin y otras ciudades subprovinciales respondieron excesivamente a unos pocos casos confirmados.

Sin embargo, por otro lado, las autoridades locales también enfrentaron decisiones difíciles para hacer frente al estrés del desempeño gubernamental. Los estudios de Maria Edins sobre municipios señalan que el gobierno chino ha fortalecido la capacidad local a través de la reforma de la gestión de cuadros. La introducción de un sistema de rendición de cuentas requiere que los líderes de los municipios se comprometan a alcanzar ciertos objetivos establecidos por los niveles superiores y sean personalmente responsables de alcanzar esos objetivos.

¿Disfrutas de este artículo? Haga clic aquí para suscribirse y obtener acceso completo. Solo $5 al mes.

En el caso de la respuesta de China a la COVID-19, el creciente número de cuadros locales responsables de los brotes y los criterios cada vez más estrictos para la gestión de la salud han obligado a los funcionarios locales a seguir el camino político del gobierno central, incluso a expensas del crecimiento económico. . Este es el primer modo de gobernanza para hacer frente a la epidemia local.

Otro modo representa medidas relativamente más flexibles adoptadas por el gobierno local. En comparación con el bloqueo restringido sin precedentes de Shanghai, Shenzhen ayudó a mantener el crecimiento económico manteniendo las fábricas en funcionamiento, a pesar de que esta megaciudad sufrió la misma ola de brotes locales que Shanghai casi al mismo tiempo. Cabe señalar que, además de los diversos giros y vueltas de la epidemia en sí, la capacidad de gobernanza horizontal o kuai y la capacidad de respuesta hacia el mando ejecutivo de las autoridades municipales de Beijing también determina el destino de las áreas urbanas que caen bajo la sombra de COVID-19.

El autoritarismo fragmentado como herramienta estabilizadora del régimen de los PCCh

Aunque la dura respuesta del PCCh al coronavirus ha expuesto las limitaciones de la relación central-local de China, eso no significa que la institución de aspecto frágil amenazará al régimen autoritario. Primero, el retroceso temporal en la implementación de pruebas masivas de COVID-19 en ciudades subprovinciales y de nivel inferior simplemente indica que los gobiernos centrales otorgan parcialmente la descentralización a las localidades. En cierto sentido, los cambios libres del partido entre la centralización y la descentralización en la política de salud pública en realidad demostraron su sólido control sobre los gobiernos locales. En segundo lugar, sobre la base de intereses superpuestos con respecto a la política de COVID-19, la competencia entre tiao o kuai y sus tratos con Beijing dejan intacta la zona de amortiguamiento para aliviar el agudo conflicto entre las élites gobernantes y las élites locales. Indiscutiblemente, estos delicados lazos se mantendrán hasta que el XX Congreso Nacional del PCCh tenga un final pacífico.

Ir arriba