A fines de septiembre de 2020, Germans Hamburger Hafen und Logistik AG (HHLA) concluyó un acuerdo con el puerto de Trieste, en el norte de Italia, para invertir en el desarrollo de la plataforma logística portuaria. La inversión incluye la adquisición por parte de HHLA del 50,1 por ciento de las acciones de la plataforma, perteneciendo el resto a Francesco Parisi SpA (alrededor del 23 por ciento) e ICOP (22 por ciento), mientras que las acciones restantes estarán en manos de Interporto di Bologna. En Europa, y también en Washington, la medida ha sido bien recibida porque disipa los fantasmas de las inversiones chinas y los riesgos que estas podrían haber implicado.
En marzo de 2019, el Puerto de Trieste fue uno de los signatarios del Memorando de Entendimiento (MoU) entre Italia y la República Popular China en el marco de la Iniciativa Belt and Road (BRI). El acuerdo firmado por el Puerto de Trieste con China Communications Construction Company (CCCC) fue poco más que una declaración de intenciones y buena voluntad para el desarrollo de futuras relaciones entre las entidades. No obstante, el MoU de marzo de 2019 abrió el camino para un MoU bilateral más específico, y hasta cierto punto pragmático, entre el Puerto de Trieste y CCCC, que se firmó en Shanghái en noviembre de 2019. Este último MoU preveía tres áreas de colaboración entre la autoridad del Puerto de Trieste y CCCC: uno en Italia, uno en China y uno en terceros países.
A pesar de la firma del segundo MoU y del tono entusiasta de las partes involucradas que en ocasiones ha causado malentendidos en el público en cuanto al tamaño y alcance del acuerdo, el contenido tenía objetivos muy limitados y precisos, ninguno de los cuales preveía la gestión, y mucho menos la propiedad del Puerto de Trieste por parte de CCCC. Sin embargo, tanto después del memorando de entendimiento de marzo de 2019 como del que siguió en noviembre, creció el temor de que algo similar a lo que sucedió en el puerto de El Pireo en Grecia pudiera repetirse en el puerto italiano, lo que llevaría a la expansión de la influencia de China en el área. Tales preocupaciones fueron el resultado de dos elementos: la falta de comunicación por parte de Italia sobre el contenido real del acuerdo, a menudo inflado por algunos medios de comunicación, y el clima de tensión que a lo largo de los años se ha desarrollado en torno a las inversiones chinas en proyectos de infraestructura.
Para obtener algo de claridad y llevar el debate de vuelta a los hechos, debemos entender lo que realmente estaba en el acuerdo entre el Puerto de Trieste y CCCC.
Como se señaló anteriormente, el acuerdo se compuso en tres partes; dado que el apartado relativo a la presencia de la CCCC en Italia es el más complejo, lo abordaremos en último lugar. La parte relativa a la presencia del Puerto de Trieste en China comprendía dos ofertas. Primero, la participación del Puerto de Trieste en un nuevo parque logístico en China, que vendería productos italianos. Las posibles áreas identificadas fueron Shanghai, Ningbo y Shenzhen. En segundo lugar, había una opción para que las empresas italianas vendieran sus productos en una plataforma en línea ofrecida y operada por CCCC. Se hicieron ofertas similares al otro signatario del MoU de marzo de 2019, el puerto de Génova, pero no formaron parte de un MoU de seguimiento.
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Representantes del Puerto de Trieste visitaron las áreas donde potencialmente podría surgir el parque logístico; sin embargo, la última actualización muestra que el acuerdo no fue más allá. En un patrón que se ve muy a menudo con sus contrapartes chinas, se hicieron promesas pero no se cumplió nada. La oferta hecha a Génova tuvo un destino similar. No obstante, el Puerto de Trieste lanzó un programa piloto para que las empresas locales del sector del vino vendan sus productos en la plataforma en línea que ofrece CCCC. La plataforma pertenecía oficialmente a CCCC, pero el gobierno de la cadena logística estaba enteramente en manos de las partes italianas, con un papel especial para el Puerto de Trieste. Desafortunadamente, no sabemos cómo se habría desarrollado esta asociación ya que la pandemia de COVID-19 detuvo este esfuerzo, si no lo terminó.
En cuanto a la potencial colaboración entre el Puerto de Trieste y CCCC en terceros países, el acuerdo preveía la construcción de una gran terminal intermodal en la ciudad de Kosice, Eslovaquia. Esta parte del acuerdo todavía está en marcha, pero, hasta donde sabemos, aún no ha llegado a una conclusión.
La parte del acuerdo que cubría la presencia de CCCC en el puerto italiano proponía una inversión de CCCC en el proyecto Trihub ya existente para la reactivación de las estaciones de Servola y Aquilinia, que formarán parte de la nueva terminal intermodal en las afueras de Trieste.
El proyecto Trihub comenzó en 2017 y nació de un esfuerzo coordinado entre la autoridad del Puerto de Trieste y la Red de Ferrocarriles Italianos (RFI). Su objetivo es desarrollar la estación de Trieste Campo Marzio, la principal infraestructura que da servicio al puerto, y convertirla en un centro más grande conectado sistemáticamente con las estaciones de Cervignano y Villa Opicinia. La otra parte del proyecto Trihub se refiere a la reactivación de las estaciones Trieste Servola y Trieste Aquilinia, que permitirán trenes directos en la línea Venecia-Trieste. Esta es la parte del proyecto en la que los chinos iban a estar involucrados.
Todos estos son proyectos específicos destinados a mejorar la conexión ferroviaria del Puerto de Trieste, que considera la conexión ferroviaria como uno de sus puntos fuertes, pero ninguno de los anteriores incluyó la intervención china en el puerto mismo. Además, lejos de ser una iniciativa canalla, el proyecto fue presentado en la Plataforma de Conectividad UE-China y recibió luz verde de Bruselas. Tanto es así que el Banco Europeo de Inversiones prestó 39 millones de euros para el proyecto al que la línea Connecting Europe sumó una financiación de 6,5 millones.
Según el acuerdo del MoU, CCCC habría construido la estación de Trieste Servola y la autoridad portuaria junto con RFI la habrían gestionado pagando el alquiler a CCCC. No obstante, incluso antes de que HHLA adquiriera una participación mayoritaria en el desarrollo de la nueva plataforma logística, se había logrado poco progreso real. En cualquier caso, el MoU no equivalía a entregar la estación a CCCC; todavía tendría que haber una oferta pública abierta respetuosa de las regulaciones italianas y europeas. Sin embargo, hasta el día de hoy, CCCC aún no ha presentado una propuesta de proyecto de este tipo, y la nueva inversión de HHLA sugiere que es posible que nunca lo haga.
En resumen, entonces: el Puerto de Trieste estaba listo para recibir inversiones chinas para avanzar en partes de un proyecto de desarrollo existente. Este proyecto inicial podría haber dado lugar a futuras inversiones potenciales. Sin embargo, si la pregunta es si el Puerto de Trieste estaba vendiendo el puerto a los chinos o entregándoselo para que lo administraran, entonces la evidencia muestra que la respuesta es no. En Italia, los puertos son de propiedad pública y, por lo tanto, no se pueden vender. Incluso en aquellos casos en que se realicen concesiones de largo plazo para el manejo, estas pueden ser rescindidas si la contraparte no cumple con lo pactado. Finalmente, cualquier inversión en infraestructura en puertos italianos debe pasar por licitaciones públicas, lo que significa que a pesar del acuerdo entre el Puerto de Trieste y CCCC, este último (por sí mismo o como parte de un consorcio) habría tenido que hacer la mejor oferta y ganar la contratación pública. Por ejemplo, a pesar del MoU de marzo de 2019 con el puerto de Génova, CCCC en realidad no ganó la licitación pública para la construcción de la nueva presa del rompeolas.
En conclusión, las inversiones extranjeras siempre conllevan un riesgo e, innegablemente, ha habido casos en los que las inversiones chinas han llevado a una propiedad excesiva de la infraestructura estratégica por parte de la contraparte china. Sin embargo, el proceso seguido por el Puerto de Trieste incorporó una inversión de este tipo en un marco europeo y se movió con más cautela de lo que a menudo se anuncia. En última instancia, el caso del Puerto de Trieste muestra que el debate sobre las inversiones chinas en proyectos de infraestructura a menudo está desvinculado de los datos. No obstante, es importante tener ese debate para comprender mejor el fenómeno y determinar cómo responder a él en el futuro.
Francesca Ghiretti es investigadora en el Istituto Affari Internazionali (IAI), donde se especializa en la relación Italia-China, la relación Europa-China y la política exterior china. Ella es un Ph.D. candidato en Kings College London, analizando la IED china en la UE.