Cinco países acaban de retirarse del Foro de las Islas del Pacífico. Esto es geopolíticamente más importante de lo que parece. Es un problema estratégico muy serio que plantea interrogantes que llegan al corazón de algunas de las alianzas más sensibles de Occidente. ¿Australia, Nueva Zelanda y Francia se coordinaron deliberadamente para dejar de lado a Estados Unidos en un área donde China es muy activa? ¿Y los Cinco Ojos siguen siendo aptos para su propósito?
Desglosar lo que sucedió y las posibles implicaciones resalta los problemas que, si no se resuelven, podrían conducir a grietas del tamaño de un portaaviones en las defensas del Indo-Pacífico occidental, incluso a lo largo de la primera y segunda cadena de islas estratégicamente cruciales.
El Foro de las Islas del Pacífico (PIF)
El PIF es una agrupación política regional que, hasta la semana pasada, constaba de 18 miembros y cubría una zona vasta, rica en recursos y altamente estratégica en la línea del frente entre Asia y las Américas.
Durante milenios, la gente de la región viajó mucho entre islas. En la década de 1830, el oficial naval francés Jules Dumont d'Urville dividió las islas y los pueblos de Oceanía en tres grupos, basándose en parte en la geografía y en parte en su dudosa interpretación de las etnias. Así es como terminamos con los conceptos de Melanesia (islas de personas negras), Micronesia (islas pequeñas) y Polinesia (muchas islas). Los términos son problemáticos entre la gente de la región, pero se han incrustado en las estructuras burocráticas y hoy cada país de la región se identifica políticamente con uno de los tres grupos.
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Algunos países de la región son completamente independientes, otros están en lo que se conoce como Asociación Libre con un país más grande y algunos son partes constituyentes de países más grandes. En ese contexto, los 18 miembros del PIF, ordenados por los grupos anteriores, son:
Micronesia : Kiribati, las Islas Marshall (Pacto de Libre Asociación o COFA con los Estados Unidos), los Estados Federados de Micronesia (COFA con los EE. UU.), Nauru y Palau (COFA con los EE. UU.). Algunas de estas islas son parte de lo que los estrategas llaman la segunda cadena de islas.
Melanesia : Fiji, Nueva Caledonia (una colectividad de Francia), Papua Nueva Guinea, Islas Salomón y Vanuatu.
Polinesia : Islas Cook (Asociación Libre con Nueva Zelanda), Polinesia Francesa (una colectividad de Francia), Niue (Asociación Libre con Nueva Zelanda), Samoa, Tonga y Tuvalu.
Las dos entidades políticas francesas Nueva Caledonia (Melanesia) y Polinesia Francesa (Polinesia) se unieron al PIF en 2016, con el apoyo de Australia y Nueva Zelanda.
Australia y Nueva Zelanda también son miembros del PIF. Por razones históricas y económicas, Australia a menudo se asocia con Melanesia y Nueva Zelanda con Polinesia. Entonces, de una manera muy, muy amplia, desde la perspectiva de las grandes potencias y los Cinco Ojos, Estados Unidos (y hasta cierto punto Japón) se enfoca en Micronesia, Australia en Melanesia y Nueva Zelanda en Polinesia.
Esta dinámica, impulsada en gran medida por Canberra y Wellington, ha sido un irritante persistente. Por ejemplo, los estados de Micronesia se preguntaron por qué, si las entidades políticas francesas podían unirse al PIF, las estadounidenses como Guam, Samoa Americana y la Mancomunidad de las Islas Marianas del Norte no podían hacer lo mismo. La suposición era que Australia y Nueva Zelanda no los querían en el PIF ya que diluiría los votos de sus zonas de influencia.
Un mapa que muestra las islas del Pacífico divididas en Micronesia, Melanesia y Polinesia. De Wikimedia Commons.
El voto fatídico
La ruptura de esta semana fue provocada por la votación para el cargo de secretario general del PIF. Había habido un acuerdo de caballeros que las tres regiones rotaban a través del papel del secretario general, y este iba a ser el turno de Micronesia. En septiembre pasado, los cinco países de Micronesia presentaron un solo candidato, el bien calificado Embajador de las Islas Marshall en los Estados Unidos, Gerald Zackios. En el proceso, los países de Micronesia dejaron en claro que sentían que su región no se tenía en cuenta en el PIF y consideraban que cumplir el acuerdo era esencial para la unidad del PIF.
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Como dijo el presidente de Palau, Surangel Whipps Jr., si queremos unir al Pacífico, tratemos a todos por igual y por eso es tan importante que el SG [secretario general] se seleccione de forma rotativa.
Cuando finalmente se llevó a cabo la votación la semana pasada, Henry Puna, ex primer ministro de las Islas Cook (Polinesia) venció a Zackios 9-8. El presidente de Nauru, Lionel Aingimea, dijo que los países de Micronesia fueron tratados con total desprecio. Como resultado, como habían estado advirtiendo durante meses, los cinco países de Micronesia anunciaron que abandonarían el PIF.
La encuesta del secretario general fue un voto secreto, pero Whipps dijo más tarde: Realmente, los dos jugadores principales en esto son Australia y Nueva Zelanda, y si esos dos no votaran, Micronesia habría ganado. Se rumorea que los dos votos franceses también fueron para las Islas Cook.
Dado que la votación fue de 9 a 8, si Canberra, Wellington o París hubieran respaldado a Micronesia, Zackios habría ganado y el PIF habría sido dirigido por alguien que conoce la región en su totalidad, además de tener experiencia y conexiones en Washington. .
Zackios como secretario general podría haber promovido la unidad regional, ayudado a construir relaciones más profundas entre toda Oceanía y los Estados Unidos y, como resultado, creado asociaciones más sólidas entre las democracias grandes y pequeñas en esta vasta e importante parte del Indo-Pacífico. También podría haber facilitado el camino para la Iniciativa de disuasión del Pacífico y otros fondos para ayudar a las personas de toda la región mientras intentan recuperarse de la devastación económica de COVID-19, equilibrar el creciente impulso de Beijing y manejar lo que dicen es su mayor problema, el cambio climático.
Pero aparentemente eso no es lo que querían Australia, Nueva Zelanda y Francia. Entonces, ¿qué quieren?
Un impulso para la integración
En los últimos años, tanto Canberra como Wellington anunciaron nuevas políticas importantes para las Islas del Pacífico, aunque eso parece aplicarse principalmente a Melanesia y Polinesia (generalmente combinadas como el Pacífico Sur). Ese enfoque puede ser manifiesto. Al resumir la reunión del PIF, Whipps dijo: Estábamos hablando de COVID, por ejemplo, y la asistencia australiana al Pacífico, y claramente, cuando se trata de asistencia, se centra en el Pacífico Sur, dejando fuera a Micronesia (Pacífico Norte).
Las dos piezas principales de la política son Australias Pacific Step-up (lanzada en 2016, el mismo año en que los franceses se unieron al PIF) y New Zealands Pacific Reset (2018). Según el Libro Blanco de Política Exterior de 2017 del gobierno australiano:
Este nuevo enfoque reconoce que un compromiso más ambicioso de Australia, incluida la ayuda para integrar a los países del Pacífico en las economías de Australia y Nueva Zelanda y nuestras instituciones de seguridad, es esencial para la estabilidad a largo plazo y las perspectivas económicas del Pacífico. Nuestra asociación con Nueva Zelanda será central para avanzar en esta agenda.
Parece que para algunos en Canberra y Wellington, todos esos gobiernos independientes que elaboran sus propias políticas consumen mucho tiempo y son inconvenientes. La respuesta es la integración. Es por eso que Nueva Zelanda usó la ayuda condicionada para colocar a un oficial de policía de Nueva Zelanda como comisionado de policía en Tonga, y por qué ha habido tal presión para lograr que los países insulares se unan al acuerdo comercial PACER Plus con Australia y Nueva Zelanda.
Según el gobierno de Nueva Zelanda, PACER Plus está abiertamente diseñado para preservar la posición de Nueva Zelanda [y Australia] frente a los principales competidores de fuera de la región en los próximos años. En realidad, dará a las empresas respaldadas por el Partido Comunista Chino registradas en Australia y Nueva Zelanda el mismo camino preferencial hacia los países signatarios de las Islas del Pacífico. Y esas empresas chinas encubiertas, bien financiadas y políticamente respaldadas, estarán en una buena posición para superar a Nueva Zelanda. Un pequeño grupo de formuladores de políticas en Canberra y Wellington puede pensar que están avanzando rápidamente con la integración, pero en realidad están creando una situación de fragmentación en la que todos, excepto Beijing, pierden.
Dado que muchos países de las Islas del Pacífico (PIC, por sus siglas en inglés) se resisten a este tipo de integración, algunos observadores aconsejan hacerlo paso a paso, incluido un analista australiano experto que escribió: El enfoque suave y lento de la integración tiene las mejores posibilidades de éxito. , porque los estados del Pacífico Sur aceptarán la oferta de manera incremental.
En este contexto, Micronesia, con sus fuertes lazos con Estados Unidos (y Japón), es un inconveniente. Canberra y Wellington tienen menos influencia allí. La seguridad de los estados COFA está cubierta por Washington y los países COFA no firmaron PACER Plus.
Es posible que algunos en Canberra y Wellington (y con al menos el apoyo tácito de París) pensaran que sin los estados de Micronesia y su supervisión estadounidense sería más fácil para ellos usar el PIF para avanzar en su agenda de integración. Entonces, ¿por qué no provocar, o al menos negarse a detener, un éxodo? Estanque más pequeño, peces más grandes.
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La conexión francesa
También debe tenerse en cuenta el papel cada vez mayor de Francia en la región. Solo la Polinesia Francesa cubre un área enorme en el corazón estratégico del Pacífico Sur, con una ZEE de 4.541.204 kilómetros cuadrados. Francia es miembro del otro quad, el Grupo de Coordinación de Defensa Cuadrilateral (Francia, EE. UU., Australia y Nueva Zelanda), así como del acuerdo Francia-Australia-Nueva Zelanda (FRANZ) para la coordinación de ayuda humanitaria.
Tiene una importante presencia militar permanente en la región y está realizando cada vez más ejercicios con Australia, con la que comparte frontera marítima. En 2016, Australia anunció que compraría una docena de submarinos franceses. El ministro de Defensa francés, Jean-Yves Le Drian, dijo: Estamos casados con Australia desde hace 50 años.
En mayo de 2017, en un artículo para The Diplomat Magazine titulado A French Pivot to Asia, rastreé esos lazos crecientes y escribí:
D esde por lo menos la década de 1950 y los días de John Foster Dulles, la arquitectura de defensa fundamental del Pacífico ha sido el concepto de Cadena de Islas. La idea es que hay tres cadenas de islas aproximadamente de norte a sur que deben controlarse para contener las amenazas de China (y Rusia). O, por el contrario, como se ve desde Beijing, estas son cadenas que China necesita controlar (o al menos influir) para estar libre de restricciones marítimas. La primera cadena de islas contiene puntos de acceso actuales de islas del Mar de China Oriental y Meridional. La segunda cadena de islas desciende al este de Filipinas e incluye las Islas Marianas americanas. La tercera cadena desciende desde Hawái a través de Oceanía.
La gran pregunta es si Australia y Francia están contemplando trazar una cuarta línea en el agua, una que no corra de norte a sur, sino de oeste a este a través de la parte superior de su posición en el Pacífico sur. Una línea, repleta de activos militares y patrullas regulares, detrás de la cual podrían retirarse y reagruparse en caso de conflicto en el Pacífico central y norte. El dinero chino podría fluir hacia el sur a través de la línea, pero Australia y Francia señalarían que no se toleraría ninguna incursión militar.
Si es así, nuestro mapa estratégico de Asia ha cambiado fundamentalmente.
Su movimiento con el PIF nos acerca a ese mapa.
Las Zonas Económicas Exclusivas de los países y territorios de Oceanía y regiones vecinas. Algunos límites marítimos aún no se han determinado legalmente. Modificado de Wikimedia Commons.
¿Donde nos encontramos ahora?
Habrá algunas reevaluaciones profundas en Washington y Hawái luego de la ruptura del PIF. Recientemente, Estados Unidos se ha tomado mucho más en serio la región de Oceanía en su conjunto. En 2019 se lanzó el primer caucus del Congreso de las Islas del Pacífico. El Consejo de Seguridad Nacional estableció su primera posición para la seguridad de Oceanía y el Indo-Pacífico. Cada vez hay más visitas de alto nivel a la región, incluida, en 2019, la primera visita de un secretario de estado a los Estados Federados de Micronesia (FSM) y en 2020, la primera visita de un secretario de defensa a Palau, después de lo cual Palau se ofreció a albergar una base estadounidense.
La razón obvia son los rápidos avances estratégicos, diplomáticos y económicos de China en la región. Pero el subtexto ha sido que los socios de Five Eyes de los Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda, no han estado cumpliendo con los socios de PIC, lo que permite que China haga esos avances. Las Islas Salomón y Kiribati, ambas teóricamente en la esfera de influencia australiana (según el relato de Canberras), cambiaron el reconocimiento de Taiwán a China en 2019, lo que hizo sonar las alarmas. Las Islas Salomón y Kiribati están ubicadas estratégicamente y empapadas en la sangre de las tropas estadounidenses que murieron allí luchando contra la última potencia asiática expansionista en batallas como Guadalcanal, Butaritari y Makin.
Entonces, la pregunta en Washington será, ¿qué hacer con Australia y Nueva Zelanda? En el caso de Australia, existe genuina calidez y respeto mutuo entre los militares de EE. UU. y Australia, y admiración por la forma en que el país se ha enfrentado a China, pero eso no significa que este movimiento no será contrarrestado. En el caso de Nueva Zelanda, existe en gran medida una enorme cantidad de exasperación.
También se señalará que, después de la votación, el presidente de FSM, David Panuelo, dijo: Para FSM, que tiene una política de una sola China, y también para Kiribati, [China] fue el primer país que se acercó a nosotros para pedirnos que nos quedáramos en la Foro de las Islas del Pacífico. Esto generará dudas sobre el grado de influencia que tiene Beijing en un foro que Canberra y Wellington creen que dirigen. Pueden considerarse peces grandes, pero también hay un tiburón en su tanque.
Panuelo también quiso recordar a los que están fuera de la región que la decisión de irse fue lo que los líderes pensaron que tenían que hacer por el bien de sus países y pueblos. Dijo que los medios se están equivocando en algunas ideas sobre su análisis geopolítico. Muchos se enfocan en los países grandes [China] y su poder en lugar de por qué los países pequeños quieren ser representados de manera justa.
Y ahí está el camino a seguir. En lugar de pensar en la región como peones para jugar, robar o integrar, es necesario comprender la realidad operativa de cada país para que vean las alianzas como un beneficio para su gente. Esa es una de las razones por las que Beijing tiene tanto éxito. Hay cinco institutos en China que investigan Oceanía, lo que hace que el compromiso de Beijing (y la guerra política) sea muy efectivo. ¿Cuántos hay en Australia o Nueva Zelanda?
¿Cuáles son algunas opciones para los EE. UU.?
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En toda la región, podría tener sentido que Estados Unidos, la UE, India y otros refuercen algunas de las otras organizaciones regionales. La Comunidad del Pacífico tiene 26 países y territorios miembros, incluidos los que faltan en el PIF, como Samoa Americana, Guam y Pitcairn. Tiene potencial.
Dentro de Micronesia, los Estados Unidos y Japón (y posiblemente Taiwán, que es reconocido por las Islas Marshall, Nauru y Palau) podrían querer trabajar juntos para apoyar a los socios de Micronesia en la creación de una organización de Micronesia, basándose en la Cumbre de Presidentes de Micronesia. Micronesia está en la primera línea de la expansión china, el crimen organizado, la pesca ilegal, las perturbaciones ambientales y más; el intercambio de información y recursos contribuiría en gran medida a reforzar la seguridad física y humana.
Esto también podría alimentar el caso de que Japón se una a los Cinco Ojos.
Además, la renegociación de sus acuerdos con los tres estados COFA debería ser una prioridad para Washington. También podría valer la pena plantear la posibilidad de extender la oferta de COFA a Kiribati y Nauru.
En cuanto a los países individuales, cada uno tiene sus propias necesidades y deben entenderse en sus propios términos. Por ejemplo, uno de los países de Micronesia que abandonó el foro, Nauru, se enfrentó espectacularmente a China en un PIF reciente.
Hay pocos vuelos de entrada y salida de Nauru, en su mayoría a Australia, país con el que tiene una relación difícil. Facilitar vuelos directos desde Nauru a Guam o Hawái le permitiría acceder a una red completamente nueva para el comercio, la educación sobre atención médica y más.
También se debe prestar atención a los países que todavía están dentro del PIF en lugar de dejar que Canberra y Wellington sigan adelante con su integración desacertada, dañina y finalmente condenada. Por ejemplo, Tuvalu es el único país que queda en el PIF que reconoce a Taiwán. Dada la influencia que China parece pensar que tiene a través del PIF, el alcance a Tuvalu es crucial (incluidos los vuelos directos, el comercio, la educación y la asistencia sanitaria) para ayudarlo a mantener la línea. Si Nueva Zelanda está aconsejando a Australia que muestre respeto por Beijing, uno solo puede imaginar lo que le dirá a Tuvalu. ¿Quizás Tuvalu estaría interesado en un COFA estadounidense?
La seguridad real y estable es agregada con paciencia, comprensión y confianza, bloque por bloque. Si el objetivo es una Oceanía estable, segura y cohesiva, Australia, Nueva Zelanda y, probablemente, Francia simplemente lo destrozaron. Ahora depende de la región y sus socios hacer el trabajo duro para descubrir cómo volver a juntar las piezas, por su bien y por el nuestro, y antes de que Beijing lo haga a su propia imagen.
Cleo Paskal es miembro senior no residente para el Indo-Pacífico en la Fundación para la Defensa de las Democracias y miembro asociado en Chatham House.