En 2012, China fue recibida con los brazos abiertos en Europa Central y del Este, ya que presentó su mecanismo 16+1, que luego se amplió al 17+1 con la incorporación de Grecia. Casi 10 años después, lo que probablemente fue la mayor decepción de China en Europa, paradójicamente, sucedió justo en estos 17 países. Casi todos han firmado memorandos de entendimiento con Estados Unidos que tienen como objetivo el acceso de Huawei a sus redes 5G o se han unido a la iniciativa Clean Network de Washington, una especie de maniobra de contención dirigida a Huawei y otras empresas tecnológicas chinas.
Se suponía que estos países de Europa Central y Oriental (CEE) serían la puerta de entrada de China a Europa; en cambio, se han convertido en su mayor dolor de cabeza. ¿Qué pasó con el mecanismo 17+1, que acaba de celebrar su octava cumbre de alto nivel el 9 de febrero?
Es muy difícil definir el mecanismo 17+1, al igual que es difícil definir el BRI. China nunca ha articulado claramente su propósito, prefiriendo conceptos sueltos que puedan promoverse fácilmente. La naturaleza indefinida y cambiante del mecanismo condujo a numerosas perspectivas sobre su propósito. Para Estados Unidos, el mecanismo 17+1 es la herramienta de China para crear una esfera de influencia en Europa mediante el uso del poder blando y duro; para la Unión Europea, el 17+1 es un mecanismo cuyo fin último es dividir la Unión. Para la región de CEE, sin embargo, es solo una cumbre anual que presenta una plétora de promesas y proyectos incumplidos.
Cuando se planteó, hace casi 10 años, el entonces mecanismo 16+1 fue recibido con mucha ilusión y esperanza. Una gran potencia quería inyectar dinero en la región CEE: construir infraestructura, revivir antiguas fábricas, invertir en personas y proyectos locales que no podían encontrar inversores occidentales. O, al menos, esa era la narrativa. En medio del entusiasmo, comenzó una carrera entre los países de ECO para convertirse en la puerta de entrada de China a Europa. Pero a medida que pasaban los años y las promesas se quedaban en palabras, la línea de meta nunca apareció a la vista. Muchos decidieron que era solo un maratón a ninguna parte.
¿Cómo pasó esto? Para ser franco, China fracasó en hacer malabares con las expectativas y los logros. Todas las atractivas promesas y propuestas y los grandilocuentes titulares de los primeros años de vida de los 16+1 regresaron para atormentar a Beijing cuando la mayoría de los países de ECO no lograron ver una inversión constante. En lugar de infraestructura, recibieron foros; en lugar de fábricas recibieron programas de intercambio; y en lugar de exportaciones recibieron campamentos de verano. En esas métricas, el 17+1 aún podría estar activo, pero no es lo que esperaban los países de CEE. Y así es como el mecanismo 17+1 se ha transformado en un mecanismo zombie.
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Así como China tiene empresas zombies, que ya no son rentables pero se mantienen vivas mediante préstamos baratos o ayudas estatales para evitar los problemas que generaría cerrarlas, ahora también tiene mecanismos diplomáticos zombies. La cultura política comunista de China no acepta admitir errores y abandonar rápidamente los proyectos fallidos. Prefiere mantenerlos en marcha y presentarlos como un éxito. Entonces, si el 16+1 no tenía una sola historia de inversión exitosa conocida, la solución era simple: solo agregue Grecia, para poder decir que el Puerto del Pireo es un proyecto exitoso del 17+1. Pero esto no cambia el hecho de que el 17+1 es solo un mecanismo zombi, con cumbres anuales de alto nivel que producen nada más que fotos y comunicados.
Desde el principio, China tuvo un mal acercamiento a la CEE y careció de una estrategia a largo plazo. En primer lugar, China trató a los 16 (ahora 17) países de ECO como un monolito, sin importarle mucho su diversidad de visiones, políticas, perspectivas o antecedentes. China también ignoró por completo el factor ruso, lo que hace que muchos países de la CEE, especialmente los del flanco oriental, sean propensos a ponerse del lado de los Estados Unidos. Entonces, cuando estos países tuvieron que elegir, eligieron a Washington. En segundo lugar, China no comunicó claramente sus intenciones con el mecanismo 17+1, por lo que ni siquiera sus miembros conocían los objetivos de Beijing. Finalmente, China simplemente no cumplió con sus promesas económicas, de inversión y comerciales, lo que había hecho que el mecanismo 17+1 fuera atractivo para la CEE en primer lugar. La decepción hacia China se había ido acumulando constantemente en muchos países de ECO debido a proyectos pospuestos o incumplidos, pero Beijing no hizo nada para abordar este problema.
A veces es difícil aceptar la derrota, así como es difícil transformar una promesa en realidad. La mayoría de las empresas chinas están impulsadas en última instancia por las ganancias, por lo que uno puede imaginar lo difícil que fue para estas empresas transformar las promesas y la propaganda en realidad. Desde una perspectiva puramente económica, la región de ECO no es tan atractiva como Europa occidental porque está menos desarrollada y tiene un poder adquisitivo más bajo. La región también tiene problemas de infraestructura y una baja densidad de población, lo que hace que las inversiones en carreteras o vías férreas de alta velocidad sean menos rentables que en otras regiones.
Todos estos factores también afectaron a China. Las empresas chinas no encontraron la región muy atractiva. Debido a que también pusieron las ganancias por encima de otros factores, los proyectos no lograron despegar. Por lo tanto, proyectos emblemáticos como la planta de energía nuclear de Cernavoda o el ferrocarril Budapest-Belgrado, que podrían haber traído influencia y ganancias políticas y de imagen para China, se han abandonado después de negociaciones engorrosas o se han retrasado repetidamente. Las empresas chinas también encontraron dificultades para cumplir con las regulaciones de la UE, especialmente en las áreas de infraestructura y contratación pública.
Y esto nos lleva a otro problema del mecanismo 17+1 que China no manejó muy bien: el miedo de la UE a la división, lo que generó desconfianza hacia China. La acusación de la UE a China de tácticas de divide y vencerás se ha convertido en un elemento básico de las relaciones entre la UE y China. Pero China no quería mantener un perfil bajo con el 17+1, por ejemplo, reduciendo sus cumbres anuales a bienales. Por el contrario, Beijing incluso actualizó el mecanismo, con el presidente Xi Jinping organizando la cumbre este año en lugar del primer ministro Li Keqiang. Eso solo aumentó las críticas de la UE.
En lugar de reducir lentamente el 17+1, China se está duplicando, pero esta vez sin mucho entusiasmo entre los países de ECO. Eso fue mejor demostrado por países como Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania, Rumania y Eslovenia más de un tercio de los 17 que enviaron funcionarios de nivel inferior en lugar de presidentes y primeros ministros, quienes fácilmente podrían haber participado en la cumbre virtual de este año. Es posible que China no lo acepte, pero muchos en la CEE se han dado cuenta de que el 17+1 es solo un mecanismo zombi y que una mayor participación no traerá necesariamente más inversiones.
Irónicamente, los países que una vez desplegaron la alfombra roja para que las empresas chinas construyeran su infraestructura ahora están cerrando las puertas por completo, incluso cuando las empresas chinas se han vuelto más activas en las licitaciones públicas. Meses después de cancelar la participación de China General Nuclear Power (CGN) en la construcción de la planta de energía nuclear de Cernavoda, el gobierno rumano, a través de su viceprimer ministro, anunció que está considerando prohibir a las empresas chinas participar en la tenencia de infraestructura, porque al igual que otras empresas si pierden, las empresas chinas tienden a apelar la decisión y retrasan así la ejecución de los proyectos. En un giro del destino, en la misma semana, llegaron noticias de Chequia de que CGN no podrá participar en la licitación pública para construir la planta de energía nuclear de Dukovany. Curiosamente, mientras estos países de CEE, supuestamente cercanos a China, cerraron la puerta a CGN, la empresa china todavía está involucrada en proyectos nucleares en el Reino Unido.
Rumania no solo planea restringir a las empresas chinas de su infraestructura de transporte, sino también de su infraestructura digital. Rumania fue el primer país que firmó un memorando de entendimiento con el gobierno de EE. UU. para restringir que empresas como Huawei construyan su infraestructura 5G. Así, Rumania abrió las compuertas para otros países de ECO como Polonia, Estonia, Letonia, Chequia, Eslovenia, Albania, Lituania, Grecia, Bulgaria, Eslovaquia y Macedonia del Norte, que también firmaron memorandos de entendimiento con Estados Unidos o se unieron a la iniciativa Red Limpia de Washington. Incluso Serbia, uno de los amigos más cercanos de China, aceptó una cláusula contra Huawei en un memorando de entendimiento firmado con Kosovo, pero negociado por Estados Unidos. En lugar de ser una cabeza de puente china en Europa, Europa Central y Oriental terminó siendo una de las regiones más restrictivas para Huawei, que es uno de los temas geopolíticos más delicados de Beijing.
Infografía del Instituto Rumano para el Estudio de Asia-Pacífico (RISAP), utilizada con autorización.
Así es como el mecanismo 17+1 se convirtió en un mecanismo zombi que no hace mucho más que albergar deslumbrantes cumbres anuales. Y si el formato permanece sin cambios y China no logra ajustar no solo el 17+1, sino también el BRI, a las nuevas realidades, estos proyectos emblemáticos no ayudarán a China a ascender, sino que la sabotearán. Incluso hay rumores de que algunos países pueden salir del mecanismo por completo.
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Mientras tanto, a pesar del discurso de Xi Jinping en la cumbre del martes, en el que afirmó que 17+1 podría hacer más que 18, el 17+1 continúa su marcha sin vida hacia ninguna parte.