A pesar de la tasa de aceptación de refugiados notoriamente baja de Japón, un nuevo viento sopla a través de sus políticas de asilo, ya que la administración del primer ministro Kishida Fumio ha tomado medidas sin precedentes para recibir refugiados ucranianos como parte de su respuesta asertiva contra Rusia.
Abriéndose primero a aceptar ucranianos con parientes o conocidos en Japón, pronto comenzó a recibir a cualquier ucraniano que huyera de la guerra. En un gesto genuino para resaltar estas medidas innovadoras, un grupo de 20 ucranianos incluso fue trasladado directamente a Japón en un avión del gobierno.
Para el 16 de abril, Japón había aceptado a 649 ucranianos, más del doble del número de refugiados reconocidos en Japón durante la última década. Pero aunque la provisión de visas de estadía temporal fue una medida relativamente drástica para Japón, la pregunta que surge es si cambiará las estrictas políticas de refugiados de Japón a largo plazo.
Un factor que indica que Japón no hará cambios importantes es que, si bien estas acciones recientes han proporcionado refugio de la guerra, estos ucranianos no han sido reconocidos como refugiados ( nanmin ), sino como evacuados ( hinanmin ). El sistema de reconocimiento de refugiados de Japón se adhiere a una interpretación estricta de la Convención de Refugiados de 1951, de la cual incluso los ucranianos corren el riesgo de ser excluidos. Por lo tanto, el término evacuados se utiliza para sortear esta deficiencia y proporcionar a este complemento de ucranianos permisos de residencia y acceso al sistema de bienestar social de Japón.
Aunque solo un carácter chino distingue la escritura de las dos palabras, el término nanmin es el que utiliza la rama japonesa del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Ese estatus viene con la protección de derechos particulares garantizados por el derecho internacional. Al no ampliar la definición de refugiados, sino utilizar un término completamente nuevo, el caso de Ucrania podría indicar solo una desviación temporal de las políticas tradicionales de refugiados de Japón.
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La aceptación de los evacuados ucranianos en territorio japonés es similar al evento más inspirador en las políticas de refugiados de Japón: la afluencia de refugiados indochinos después del final de la Guerra de Vietnam en 1975. Eso sentó las bases para el actual sistema de asilo de Japón, ya que hizo que Japón revisara sus políticas de refugiados y condujo a la ratificación de la Convención de Refugiados de 1951 en 1979 y su Protocolo complementario el año siguiente.
El profesor de ciencias políticas Michael Strausz argumenta que la generosa recepción de aproximadamente 11.000 refugiados indochinos entre 1975 y 2005 solo fue posible gracias a la creencia de que no cambiaría las políticas de refugiados japonesas a largo plazo. Como señala Strausz, la creencia generalizada entre la élite política en la importancia de mantener la homogeneidad étnica para la identidad y la prosperidad de Japón habría impedido de otro modo tales medidas.
Aunque Japón ratificó la Convención de Refugiados de 1951 y el Protocolo debido a los refugiados indochinos, generalmente se considera que Japón no está cumpliendo sus compromisos con ellos. Más bien, la apertura a los refugiados indochinos fue posible, en gran medida, gracias a las cuotas temporales ad hoc. La recepción de refugiados ucranianos es sorprendentemente similar a la política de refugiados de Indochina, ya que también se considera una respuesta excepcional a corto plazo a una crisis internacional.
Sin embargo, la recepción de los refugiados ucranianos se produce un año después de un proyecto de ley sugerido que incluía la protección de los cuasi refugiados para compensar la definición incomprensible de refugiados, que no reconoce a las personas que huyen de las guerras interestatales. El proyecto de ley fue descartado por incluir también disposiciones que podrían violar el principio de no devolución, en medio de la controversia por un escándalo en los centros de inmigración de Japón que provocó la muerte de una mujer de Sri Lanka, a pesar de incluir también esta enmienda más progresista. Pero el caso de los refugiados ucranianos, que no entran en la definición tradicional de refugiados, muy probablemente subrayará aún más la importancia de tales enmiendas a la Ley de Control de Inmigración y Reconocimiento de Refugiados de Japón.
Se habla en curso de volver a presentar el proyecto de ley descartado este año. Como declaró el ministro jefe del gabinete japonés, Matsuno Hirokazu, después del comienzo de la guerra de Ucrania: Haremos todo lo posible para garantizar que las personas que realmente necesitan protección estén debidamente protegidas.
El nuevo proyecto de ley podría ampliar el rango de protección de los solicitantes de asilo, ya que les garantizaría los mismos derechos que las personas reconocidas como refugiados. Esto pondría a Japón más en línea con varios países europeos, que han ampliado tales derechos específicamente debido a la Convención de Refugiados de 1951 y sus Protocolos, la definición obsoleta de refugiados.
La Convención de Refugiados de 1951 se estableció durante la Guerra Fría y su definición de refugiados refleja las circunstancias de esa época. Sin embargo, la conferencia que adoptó la Convención expresó en su Acta Final la esperanza de que la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados tenga valor como ejemplo más allá de su alcance contractual y que todas las naciones se guíen por ella para otorgar en la medida de lo posible a personas en su territorio como refugiados y que no estarían cubiertos por los términos de la Convención, el tratamiento que prevé.
Como ha señalado el erudito en derecho internacional William Thomas Worster, esta declaración expresa opinion juris , la obligación legal de los estados guiados por sus costumbres legales. Con este espíritu, tanto ACNUR como muchos países occidentales han ampliado gradualmente sus definiciones de refugiados mediante la creación de precedentes legales. Japón, por otro lado, ha permanecido relativamente aislado de los principales flujos de refugiados del mundo y podría decirse que el desarrollo de sus políticas de refugiados se ha visto obstaculizado por su enfoque en la homogeneidad étnica.
Aunque técnicamente no es una expansión de la definición de refugiado de Japón, la disposición de los proyectos de ley sugerida para los cuasi refugiados podría sentar las bases para que surjan tales precedentes legales al remodelar sus costumbres legales relacionadas con el asilo. Sin embargo, esto dependería de cómo el gobierno japonés defina e implemente el nuevo término. Además de comentar que corre el riesgo de devolución, esto plantea preocupaciones muy serias, según ACNUR.
El ACNUR reiteró esta posición el año pasado al comentar dentro de un informe sobre el proyecto de ley sugerido en un esfuerzo por que Japón aclare mejor su definición de refugiado y sus criterios para brindar protección complementaria. Este último se refiere a lo que antes se denominaba permiso especial de residencia por razones humanitarias que otorga permisos especiales de residencia a los solicitantes de asilo que no cumplen los criterios de refugiado. El proyecto de ley podría potencialmente mejorar esos derechos para garantizar derechos iguales a los de los refugiados, pero el sistema de asilo no transparente y sus definiciones poco claras corren el riesgo de reducir el desarrollo de cualquier precedente legal.
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El ACNUR recomendó la revisión de la terminología de la protección complementaria como un avance positivo, ya que hace que la concesión del estatus sea obligatoria en lugar de discrecional por motivos puramente compasivos. Sin embargo, ACNUR resaltó específicamente su desapego del lenguaje del derecho internacional, señalando especialmente que podría no garantizar la no devolución.
Sobre la pregunta en una conferencia de prensa sobre cómo podría ser el sistema de cuasi refugiados, el ministro de Justicia japonés, Furukawa Yoshihisa, evitó mencionar los detalles del proyecto de ley, ya que aún está en proceso.
En conclusión, el funcionamiento interno del sistema de reconocimiento de refugiados de Japón sigue siendo oscuro en gran medida, pero lo que está claro es que la recepción de refugiados ucranianos aparentemente está teniendo un impacto positivo. Es posible que las implicaciones legales aún no cumplan con los estándares internacionales, pero su evolución potencial se ha puesto en marcha.
Este artículo fue publicado por primera vez por el Instituto para el Crimen y la Seguridad en Asia (IACS) y se vuelve a publicar con autorización.