Este año se cumplen 25 años desde que China y Japón enviaron sus primeros contingentes militares en una misión de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. En 1992, el despliegue de unidades de ingeniería de Beijing y Tokio en la misión de la ONU en Camboya fue un paso inicial en el compromiso de mantenimiento de la paz de Asia oriental. Desde entonces, ambos países se han convertido en importantes contribuyentes de los llamados ingenieros, logísticos y personal médico de las tropas habilitadoras para misiones en el sudeste asiático, Medio Oriente y África. China, en particular, ha intensificado significativamente su compromiso en los últimos 15 años y ahora se encuentra entre los 12 principales contribuyentes de cascos azules del mundo. Si bien Japón retiró recientemente su único contingente de mantenimiento de la paz de Sudán del Sur, se encuentra junto a China y Estados Unidos entre los tres mayores contribuyentes financieros al presupuesto de mantenimiento de la paz.
Sin embargo, el firme compromiso de China y Japón con el mantenimiento de la paz de la ONU está cada vez más en desacuerdo con las tendencias hacia mandatos más ambiciosos del Consejo de Seguridad de la ONU y el creciente despliegue de fuerzas de paz en entornos de alto riesgo. Ambos países han expresado su preocupación de que el mantenimiento de la paz debe basarse en expectativas realistas y una estricta adhesión a los principios básicos del mantenimiento de la paz. En un momento en que los recortes financieros están impulsando las revisiones de las principales operaciones de mantenimiento de la paz en todo el mundo, y cuando existe el riesgo de que disminuyan los compromisos de los principales donantes de la ONU, el impacto de estas tendencias en los roles respectivos de Japón y China en el mantenimiento de la paz necesita una mayor reflexión.
Conflictos complejos, mandatos crecientes
Durante la última década, se ha pedido al personal de mantenimiento de la paz de la ONU que se despliegue en circunstancias cada vez más difíciles, a menudo donde no hay paz que mantener, donde las misiones no solo tienen el mandato de participar en sólidas actividades militares y policiales, sino también de participar en una gama más amplia de actividades estatales. actividades de construcción y estabilización. Esto incluye el uso de la fuerza para luchar contra los saboteadores y disuadir los intentos de interrumpir los procesos políticos, así como para proteger a los civiles bajo una amenaza inminente de ataque físico. El mantenimiento de la paz robusto alcanzó un ápice en el mandato de la Brigada de Intervención de la Fuerza que forma parte de la operación casco azul de la ONU en la República Democrática del Congo, pero también se aplican mandatos robustos en Malí, Sudán del Sur, la República Centroafricana y Darfur.
La tendencia hacia un mantenimiento de la paz sólido se ve con preocupación, ya que va en contra del fuerte apego de China y Japón a los principios tradicionales del mantenimiento de la paz, que exigen que las misiones de la ONU sean imparciales y cuenten con el consentimiento del país anfitrión, y que limitan el uso de la fuerza. a la autodefensa. Estos principios a menudo son difíciles de conciliar con las operaciones ofensivas contra las partes de la guerra civil, especialmente cuando las fuerzas gubernamentales son parte de un conflicto o un riesgo para los civiles. Muchos de los países más reacios al riesgo que aportan tropas a las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU temen que sus soldados sean enviados a la línea de fuego en cumplimiento de mandatos tan sólidos.
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A pesar de estas preocupaciones, en los últimos años China ha mostrado una notable flexibilidad en la práctica, comprometiéndose a formar una fuerza de mantenimiento de la paz de 8.000 efectivos, comprometiéndose a donar 1.000 millones de dólares a un fondo de desarrollo y paz de la ONU e incluso accediendo a enviar batallones de infantería a misiones en Malí y Sudán del Sur, mandatos que incluyen elementos de cumplimiento. Pero sigue existiendo la preocupación en China de que las misiones de mantenimiento de la paz puedan estar extralimitándose tanto política como militarmente, e incidiendo en la soberanía estatal en el proceso. De manera reveladora, Beijing ha optado por llamar a sus recientes contribuciones de tropas de combate como fuerzas de seguridad integrales.
En Japón, la participación en misiones sólidas se ha visto restringida durante mucho tiempo por el espíritu pacifista profundamente arraigado del país y su ley de mantenimiento de la paz de 1992, que establece que las Fuerzas de Autodefensa (SDF) solo pueden participar en las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU cuando existe un alto el fuego, anfitrión se ha obtenido el consentimiento del país, las operaciones son imparciales y el uso de la fuerza se limita a la defensa propia. Aunque Japón ha desplegado más de 10.000 efectivos en forma acumulada en misiones de mantenimiento de la paz desde la aprobación de la ley, estos principios se han combinado con restricciones constitucionales para evitar que las fuerzas japonesas operen en el frente de las misiones y para limitarlas a actividades que no sean de combate. Si bien una ley de mantenimiento de la paz revisada adoptada en el otoño de 2015 relajó las restricciones más excesivas, proporcionó una base legal algo inestable para la participación de Japón en la misión de mantenimiento de la paz de la ONU en Sudán del Sur (UNMISS). El estallido de la guerra civil en diciembre de 2013 hizo que las misiones se centraran más en el mandato sólido de protección de los civiles y aumentó el riesgo para las fuerzas de mantenimiento de la paz, lo que finalmente llevó a Japón a retirarse de la UNMISS en la primera mitad de 2017. Con la mayor parte de la actividad principal de mantenimiento de la paz teniendo lugar lejos de las costas de Japón y preocupaciones de seguridad mucho más inmediatas al otro lado del Mar de Japón, el apoyo público para un mantenimiento de la paz sólido es bajo.
El aumento de los mandatos de mantenimiento de la paz para incluir la construcción y estabilización del estado también ha tenido un impacto en las percepciones japonesas y chinas. Además de las funciones de seguridad, los cascos azules ahora tienen la tarea regular de apoyar la reforma del sector de la seguridad y la buena gobernanza; realizar asistencia electoral; promover los derechos humanos y la democracia; ayudar a las autoridades nacionales a mantener la ley y el orden; ayudar con el desarme, la desmovilización y la reintegración de los combatientes; y promover el diálogo nacional y la reconciliación. Si bien la ampliación de los mandatos refleja una mayor sensibilidad en el Consejo de Seguridad hacia la naturaleza multifacética de las causas fundamentales del conflicto y la necesidad de enfoques políticos y socioeconómicos integrales para la consolidación de la paz, también ha dado lugar, incluso en Tokio y Beijing, a preocupaciones sobre una brecha creciente entre las tareas de la misión y lo que de manera realista podría lograrse.
China, en particular, ha estado tratando de frenar las actividades relacionadas con los derechos humanos de las fuerzas de mantenimiento de la paz, argumentando que socavan su preciado principio de no injerencia en los asuntos internos de países extranjeros y que inciden excesivamente en la soberanía estatal. Una preocupación relacionada es que las altas expectativas creadas por misiones grandes y multidimensionales pueden superar las capacidades de las fuerzas de paz en el terreno, algo que preocupa especialmente a Beijing como relativamente nuevo en el mantenimiento de la paz. El papel de liderazgo de China ha crecido en los últimos años, incluidos los puestos de comandante en el Sáhara Occidental, Chipre y Sudán del Sur, y se discutió en Nueva York sobre la posibilidad de que se nombre a un ciudadano chino como jefe del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz. A partir de ahora, sin embargo, el control francés sobre la posición parece seguro.
Tanto Tokio como Beijing también ven con preocupación el creciente presupuesto de mantenimiento de la paz. El presupuesto de operaciones de paz de la ONU del año pasado de $ 8 mil millones puede ser relativamente barato en comparación con algunas intervenciones militares dirigidas a nivel nacional, pero no si no produce resultados proporcionales. En China, la generosidad de la ayuda exterior del presidente Xi Jinping, especialmente la dirigida a la ONU, está siendo objeto de crecientes críticas internas. En línea con las discusiones más amplias de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad en Nueva York, los expertos chinos han cuestionado la rentabilidad de las operaciones de mantenimiento de la paz, argumentando que las misiones más grandes no deberían continuar en su estado actual sin estrategias de salida claras. Mientras tanto, a los observadores japoneses les resulta cada vez más difícil evaluar qué ganancias se derivan de actuar como un importante financiador de las operaciones de mantenimiento de la paz en un momento de estancamiento económico prolongado y presupuestos ajustados, lo que lleva a los reclamos japoneses recurrentes, en el Consejo de Seguridad, de retiros oportunos (derecho- tamaño) y cierres de misiones de la ONU y otras medidas de reducción de costos.
Pensando en el futuro
A pesar de estas preocupaciones sobre la trayectoria del mantenimiento de la paz de la ONU, una serie de factores pueden alentar el compromiso continuo de China y la reincorporación de Japón al mantenimiento de la paz. Beijing ve el mantenimiento de la paz como un medio para demostrar que está actuando como un actor responsable en la paz y la seguridad internacionales y para mejorar su estatus como potencia mundial. De manera más pragmática, al apoyar la estabilidad en África, donde está desplegada la mayor parte de los cascos azules de la ONU, China también está ayudando a proteger su creciente comercio e inversión en el continente.
En Tokio, también, seguir siendo un participante activo en el mantenimiento de la paz de la ONU mantiene vivo su reclamo por un asiento permanente en el Consejo de Seguridad (por poco realista que pueda parecer este objetivo en este momento); demuestra su compromiso con la paz y la seguridad, particularmente en un panorama global donde Japón está ansioso por mantener la creciente prominencia de China; y proporciona experiencia de campo útil y rara para el personal de SDF. En septiembre de 2015, el primer ministro Shinzo Abe actuó como coanfitrión, junto con el presidente estadounidense Barack Obama, de la Cumbre de líderes sobre mantenimiento de la paz en Nueva York. Si bien en principio al gobierno de Abe le gustaría volver a participar en el mantenimiento de la paz, pocas de las misiones actuales cumplen con las restricciones de la ley de mantenimiento de la paz actual de Japón y los estándares de aversión al riesgo de su gobierno.
En el futuro, existen oportunidades para que tanto China como Japón desempeñen un papel central en el trabajo de paz y seguridad de la ONU, incluso en un contexto en el que el mantenimiento de la paz se vuelve más complejo y peligroso. El secretario general, Antnio Guterres, ha pedido mandatos más claros y realistas que reflejen las realidades sobre el terreno. Como importantes donantes con una participación directa, pero también con el sentido común de que el mantenimiento de la paz puede haberse sobrecargado en mandatos y expectativas, ambos países pueden ofrecer una útil verificación de la realidad sobre lo que es factible hoy.
Al mismo tiempo, es poco probable que disminuya la preocupación por la protección de los civiles en muchas áreas afectadas por conflictos, y todos los estados miembros contribuyentes deberían tratar de apoyar los mandatos de protección siempre que sea posible. El despliegue de varios cientos de tropas de China en Mali ha dado un fuerte ejemplo, y la presencia continua de las fuerzas chinas en Sudán del Sur es un recordatorio para Japón de que probablemente se necesitarán cambios en la legislación nacional si Tokio quiere mantenerse al día con Beijing en lo que respecta a mantenimiento de la paz. Incluso si la opinión interna en Japón es insuficiente para impulsar tales cambios ahora, la posición de Tokio como uno de los principales donantes le da la posición para presionar por enfoques sólidos para la protección.
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La agenda de reforma del secretario general también ofrece una oportunidad importante tanto para China como para Japón. Guterres pide mayores esfuerzos en la prevención temprana de conflictos. Identificar y evitar una escalada antes de que sea demasiado tarde ayudaría a reducir los riesgos para los civiles sin poner en peligro a las fuerzas de mantenimiento de la paz. La prevención de conflictos debería presentar un conjunto de actividades mucho menos amenazador para ambos países, centrado más en el apoyo temprano a los estados frágiles que en los mandatos más intrusivos y potencialmente poco realistas del mantenimiento de la paz. Y hay un buen caso de que también es más rentable. Un fuerte y visible apoyo a la nueva plataforma de prevención de conflictos de la ONU, al mismo tiempo que busca profundizar el compromiso con el mantenimiento de la paz siempre que sea posible, ofrece un camino viable para que tanto China como Japón aprovechen los últimos 25 años y se conviertan en actores de paz y seguridad aún más prominentes para el Siguiente.
Este artículo se basa en un taller de expertos académicos chinos y japoneses, organizado por el Instituto Danés de Estudios Internacionales y el Centro de Investigación de Políticas de la Universidad de las Naciones Unidas en mayo de 2017. El taller se llevó a cabo bajo la Regla de Chatham House. Las perspectivas presentadas aquí son las de los autores únicamente.
Luke Patey es investigador sénior en el Instituto Danés de Estudios Internacionales.
Adam Day es Asesor Superior de Políticas en el Centro de Investigación de Políticas de la Universidad de las Naciones Unidas.
Sebastian von Einsiedel es Director del Centro de Investigación de Políticas de la Universidad de las Naciones Unidas.